Verfassungsbruch oder Augenmass?

ABSTIMMUNGEN ⋅ Die Umsetzung von Volksbegehren ist nicht erst seit der Masseneinwanderungsvorlage umstritten. Immer wieder kommt es zum Streit zwischen jenen, die Verhältnismässigkeit wollen, und jenen, welche die Demokratie bedroht sehen.
24. September 2016, 05:00

Nicht immer ist es so einfach wie bei der Minarettinitiative. Die Volksinitiative, die 2009 angenommen wurde, bestand aus einem Satz: «Der Bau von Minaretten ist verboten.» Über den Inhalt bestanden keine Zweifel, der Verfassungsartikel war sofort anwendbar. Noch am Tag der Abstimmung trat das Verbot in Kraft.

Der Kontrast zur Masseneinwanderungsinitiative könnte nicht grösser sein. Diese Woche kam es im Nationalrat zu einem heftigen Schlagabtausch (Ausgabe vom 22. September), wie die Initiative umzusetzen sei. Der Initiativtext fordert eine eigenständige Steuerung der Zuwanderung mittels Kontingenten und Höchstzahlen sowie einen Vorrang für inländische Arbeitskräfte. Der Nationalrat allerdings wollte nichts davon wissen und begnügte sich mit einer Meldepflicht für offene Stellen bei den Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV).

Deutlich mehr angenommene Initiativen

Weitergehende Massnahmen würden das Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU verletzen und das Ende der bilateralen Verträge bedeuten, argumentierte die Mehrheit. Dies entspreche nicht der Absicht der Stimmbevölkerung, die am 9. Februar 2014 der Initiative zugestimmt hatte. Die SVP sah das naturgemäss anders. «Dieser Verfassungsbruch ist einmalig», donnerte SVP-Fraktionspräsident Adrian Amstutz in der Debatte. «Hier wird die direkte Demokratie beerdigt, und diejenigen, die dabei mithelfen, sind Totengräber.»

Stimmt das? Ist die Diskrepanz zwischen Verfassungstext und Umsetzungsgesetz tatsächlich beispiellos? Sicher ist: Die Klagen über liederlich umgesetzte Volksinitiativen sind in den vergangenen Jahren deutlich häufiger geworden. Der Grund ist simpel: Es werden so viele Volksinitiativen angenommen wie noch nie. Seit der Einführung des Volksrechts 1891 stiessen 22 Initiativen beim Volk auf Zustimmung – ganze zehn davon nach der Jahrtausendwende. In jüngerer Vergangenheit waren es fünf Volksentscheide, bei deren Umsetzung es zu lauten Misstönen kam (siehe Beispiele unten).

Daneben galt die Zweitwohnungs­initiative lange Zeit als Musterfall einer ungenügend umgesetzten Initiative. Eine Vielzahl von Ausnahmen im Gesetz drohte den Verfassungsauftrag, wonach in einer Gemeinde maximal 20 Prozent Zweitwohnungen stehen dürfen, ad absurdum zu führen. Schliesslich einigten sich SVP und FDP jedoch mit der Initiantin Vera Weber auf einen gesetzlichen Kompromiss, der dem Verfassungstext besser entsprach. Ein Extremfall mangelnden Respektierens einer Abstimmung ist die Mutterschaftsversicherung. 1945 nach einer Abstimmung in die Verfassung geschrieben, dauerte es 70 Jahre, bis der bezahlte Mutterschaftsurlaub gesetzlich geregelt wurde.


Alpeninitiative (angenommen 1994)

Die Volksinitiative «Zum Schutze des Alpengebietes vor dem Transitverkehr» ist das wohl meistzitierte Beispiel einer unvollständig umgesetzten Abstimmung. 

Das stand im Initiativtext: «Der alpenquerende Gütertransitverkehr von Grenze zu Grenze erfolgt auf der Schiene. Der Bundesrat trifft die notwendigen Massnahmen. Ausnahmen sind nur zulässig, wenn sie unumgänglich sind.»

Das kam dabei heraus: Das 1999 verabschiedete Ausführungsgesetz sah vor, dass die Zahl der alpenquerenden Lastwagen bis 2009 auf 650 000 Lastwagen reduziert wird. Inzwischen hat man die Frist auf 2018 erstreckt, auf zwei Jahre nach der Eröffnung des Gotthard-Basistunnels. Allerdings dürfte auch dieses Ziel verfehlt werden. Im vergangenen Jahr überquerten noch über eine Million Lastwagen die Alpen. Im Parlament gibt es seit geraumer Zeit Bemühungen, das Verlagerungsziel abzuschwächen. Viele halten die 650 000 alpenquerenden Überfahrten für unrealistisch.

Volkswille gebrochen? Die Lage ist komplizierter, als sie häufig dargestellt wird. Zentraler Unterschied zur Masseneinwanderungsinitiative ist die Tatsache, dass die Initianten mit der Gesetzgebung zur Umsetzung einverstanden waren. Das Problem besteht also weniger in der mangelhaften Umsetzung des Verfassungsartikels in ein Gesetz, sondern vielmehr in der Nichteinhaltung des bestehenden Gesetzes.


Verwahrungsinitiative (angenommen 2004)

Die Volksinitiative «Lebenslange Verwahrung für nicht therapierbare, extrem gefährliche Sexual- und Gewaltstraftäter» blieb nach der Umsetzung praktisch ohne Wirkung.

Das stand im Initiativtext: «Wird ein Sexual- oder Gewaltstraftäter in den Gutachten, die für das Gerichtsurteil nötig sind, als extrem gefährlich erachtet und nicht therapierbar eingestuft, ist er wegen des hohen Rückfallrisikos bis an sein Lebensende zu verwahren. Frühzeitige Entlassung und Hafturlaub sind ausgeschlossen.»

Das kam dabei heraus: Die Initiative wurde weitgehend umgesetzt, allerdings mit einer wichtigen Differenz. Im Strafgesetzbuch heisst es zur Kategorisierung der Straffälligen: «Der Täter wird als dauerhaft nicht therapierbar eingestuft, weil die Behandlung langfristig keinen Erfolg verspricht.» Damit war aus «nicht therapierbar» plötzlich «dauerhaft nicht therapierbar» geworden.

Volkswille gebrochen? Die Initiantin Anita Chaaban meint Ja, denn kaum ein Gutachter werde jemals eine Person als «dauerhaft nicht therapierbar» bezeichnen. Dies zeigt auch die Rechtsprechung. Bisher wurde erst ein Täter rechtskräftig zu einer lebenslangen Verwahrung verurteilt. Für jene, die hinter dem Ausführungsgesetz stehen, war dieser Zusatz allerdings notwendig, da sonst Personen lebenslang verwahrt werden müssten, die nur gerade im Moment nicht therapierbar seien. 

Ausschaffungsinitiative (angenommen 2010)

Die in ihren Augen ungenügende Umsetzung der Volksinitiative «Für die Ausschaffung krimineller Ausländer» veranlasste die SVP, eine Durchsetzungsinitiative zu lancieren.

Das stand im Initiativtext: «Ausländerinnen und Ausländer verlieren ihr Aufenthaltsrecht in der Schweiz, wenn sie: wegen eines vorsätzlichen Tötungsdelikts, wegen einer Vergewaltigung oder eines anderen schweren Sexualdelikts, wegen eines anderen Gewaltdelikts (...)oder eines Einbruchsdelikts rechtskräftig verurteilt worden sind.»

Das kam dabei heraus: Der Deliktskatalog für eine Ausschaffung entsprach weitgehend dem geforderten. Allerdings wurde eine Härtefallklausel hinzugefügt, wonach von einem Landesverweis abgesehen werden kann, wenn dies einen schweren persönlichen Härtefall bewirken würde. Dabei sei insbesondere Ausländern, die hier geboren und aufgewachsen sind, Rechnung zu tragen.

Volkswille gebrochen? Die SVP befand Ja, da mit der Härtefallklausel weiterhin der Richter das letzte Wort habe, ob eine Ausschaffung verfügt wird. Als Reaktion lancierten die Partei die Durchsetzungsinitiative, die beim Volk allerdings durchfiel. Die Gegner sahen den Volkswillen erfüllt. Die Bedingungen eines Härtefalls seien anspruchsvoll. Zudem verstiesse ein Automatismus gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip sowie gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK).

Abzockerinitiative (angenommen 2013)

Zur Volksinitiative  «Gegen die Abzockerei» hat der Bundesrat eine Übergangsverordnung erlassen. Die eigentliche Umsetzung steht noch aus.

Das stand im Initiativtext: «Die Organmitglieder erhalten keine Abgangs- oder andere Entschädigung, keine Vergütung im Voraus, kein Prämie für Firmenkäufe und -verkäufe und keinen zusätzlichen Berater- oder Arbeitsvertrag.» (…) «Widerhandlung gegen die Bestimmungen wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren und Geldstrafe bis zu sechs Jahresvergütungen bestraft.»

Geplante Umsetzung: Laut der Übergangsverordnung sind Antrittsprämien zulässig. Dabei geht es um Entschädigungen beim alten Arbeitgeber, die dem Betroffenen zugestanden hätten, hätte er nicht die Firma gewechselt. Bei Verstössen gegen die erwähnten Straftatbestände soll es in leichten Fällen zudem nur eine Freiheitsstrafe oder eine Geldstrafe geben, nicht beides. Auch müssen die Täter wider besseren Willen handeln, damit sie belangt werden können.

Volkswille gebrochen? Initiant Thomas Minder empört sich über die geplante Umsetzung. Die Firmen erfänden neue Begriffe, um Antritts- und Abgangsentschädigungen zu ermöglichen, sagt er. Die vom Bundesrat vorgesehenen Antrittsprämien gehörten verboten. Kritik gibt es auch für die milderen Strafbestimmungen, da es sehr schwierig sei, eine vorsätzliche Missachtung der Bestimmungen zu beweisen.

Pädophileninitiative  (angenommen 2014)

Die Umsetzung der Volksinitiative «Pädophile sollen nicht mehr mit Kindern arbeiten dürfen» ist noch im Gange. Bisher hat erst der Bundesrat bekannt gegeben, wie er sich die gesetzliche Umsetzung vorstellt. 

Das stand im Initiativtext: «Personen, die verurteilt werden, weil sie die sexuelle Unversehrtheit eines Kindes oder einer abhängigen Person beeinträchtigt haben, verlieren endgültig das Recht, eine berufliche oder ehrenamtliche Tätigkeit mit Minderjährigen oder Abhängigen auszuüben.»

Geplante Umsetzung: Ähnlich wie bei der Ausschaffungsinitiative soll eine Art Härtefallklausel gelten. In besonders leichten Fällen soll das Gericht darauf verzichten können, ein lebenslanges Tätigkeitsverbot auszusprechen. Auch sieht der Bundesrat nach zehn Jahren die Möglichkeit einer nachträglichen Überprüfung des lebenslänglichen Tätigkeitsverbots vor. 

Volkswille gebrochen? Der Bundesrat argumentiert mit der Verhältnismässigkeit der staatlichen Massnahmen. Anders sehen das die Initianten. Ihre Absicht war es ja gerade, den richterlichen Spielraum einzuschränken, ähnlich wie bei der Ausschaffungsinitiative. Kritik erntet auch die beabsichtigte Überprüfung des Tätigkeitsverbots. Dies entspreche nicht der Initiative, die gerade im Gegenteil festhalte, dass das Recht, eine Tätigkeit mit Kindern auszuüben, «endgültig» verloren gehe. 

Roger Braun


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