Ökonom Wellershoff: «Wir schiessen uns ständig ins eigene Knie»

BILATERALE ⋅ Die Schweiz sei auf gute Beziehungen mit der EU angewiesen, sagt Ökonom Klaus Wellershoff. Die Frage eines Beitritts werde aufs Tapet kommen.
09. Februar 2017, 05:00

Interview: Fabian Fellmann

Mit der Masseneinwanderungs-In­itiative hat die Schweiz die Personenfreizügigkeit angegriffen. Drei Jahre später ist sie nicht umgesetzt. Klaus Wellershoff, ist der Angriff verpufft?

Nein. In der Schweiz werden wir die Auseinandersetzung um die Personenfreizügigkeit weiterführen, auch jene um die bilateralen Verträge. Wir scheinen im Moment im taktischen Spiel der Parteien gefangen zu sein. Niemand will für eine etwaige Verschlechterung der Beziehungen zur EU die Verantwortung übernehmen. Aber die Europa-Frage muss in den nächsten zwei Jahren geklärt werden.

In diesem Zeitraum müssen auch die Briten ihr Verhältnis zur Europäischen Union klären.

Die Briten müssen sich nach der Brexit-Abstimmung ähnliche Überlegungen machen wie die Schweizer. Dabei sind sie zu einer Schlussfolgerung gelangt, die in ihrer Klarheit noch nicht geteilt wird von jenen Schweizern, die sich über den Brexit gefreut haben, dass nämlich bei der Personenfreizügigkeit Zugeständnisse der Europäischen Union unrealistisch sind. Das könnte in den nächsten Wochen zu einer Zuspitzung der Diskussion in der Schweiz führen.

Wie meinen Sie das?

Die Ausgangslage hat sich für die Schweizer doch stark verändert. Zunächst hegten sie die Hoffnung, mit den Briten gemeinsam über neue Bedingungen für den Zugang zum europäischen Binnenmarkt verhandeln zu können. Die Strategie der Briten ist aber nun offensichtlich eine andere: Sie planen den Austritt aus dem Binnenmarkt, weil sie nicht von einer Kompromisslösung bei der Personenfreizügigkeit ausgehen. Grossbritannien steht nun vor einer schwierigen Verhandlungsphase: Die Verhandlungen müssen innert zwei Jahren beendet werden. Sonst wird Grossbritannien zurückgeworfen auf denselben Status wie Madagaskar.

Die Schweizer Diplomaten sprachen mit einer Dreijahresfrist in Brüssel vor, um die Personenfreizügigkeit neu zu verhandeln, ohne Erfolg. Haben es die Briten ebenso schwer?

Die Briten stehen vor einer einfacheren Ausgangslage, weil sie nicht die Quadratur des Kreises probieren: den Zugang zum Binnenmarkt behalten und die Personenfreizügigkeit neu aushandeln. Sie treten vielmehr aus dem Binnenmarkt aus.

Damit die Schweiz weiterhin bevorzugten Zugang zum Binnenmarkt erhält, drängt die EU auf ein Rahmenabkommen. Da erhielte der Europäische Gerichtshof eine stärkere Rolle bei der Interpretation der Bilateralen. Ist jetzt der richtige Moment für ein solches Abkommen?

Das ist eine Frage der politischen Wertung. Innenpolitisch sind die fremden Richter ein Reizthema, darauf muss man sich einstellen. Aussenpolitisch sucht die Schweiz einen Kompromiss, der von der Gegenseite eine grosse Kompromissbereitschaft voraussetzt: Die Schweiz will Zugang zum Binnenmarkt, ohne sich Veränderungen des EU-Rechts automatisch anzupassen und ohne sich der EU-Rechtsprechung zu unterstellen. Das ist aus EU-Sicht nicht attraktiv. In der aktuellen Phase, in der die EU mit Grossbritannien verhandelt, ist eine Einigung darüber schwierig hinzubekommen.

Das Interesse an guten Wirtschaftsbeziehungen besteht aber beidseits.

Wir müssen uns eingestehen, wer am längeren Hebel sitzt: Die Schweiz ist ein mit viel Goodwill ausgestatteter Partner der EU, mit 8 Millionen Einwohnern aber ein kleines Land im Vergleich zur 500 Millionen Einwohner starken EU. Zudem ist das Klima für solche internationalen Verträge rauer geworden in den letzten Monaten. Selbst wenn es gelingt, einen Kompromiss zu finden, so wird es doch sehr schwierig, diesen dem Volk verständlich zu machen. Die Vorschläge, die heute im Raum stehen, sind selbst für Experten nur schwer zu durchschauen.

Würde die Schweiz den privilegierten Zugang zum europäischen Binnenmarkt verlieren – könnte sie das mit Freihandelsverträgen mit anderen Nationen wie den USA, China oder Indien kompensieren?

Das ist ein Wolkenkuckucksheim, eine Utopie. Jedes Land hat mit seinen Nachbarn die engsten wirtschaftlichen Beziehungen, vom kleinen Austausch im Grenzbereich bis zu grösseren politischen Fragen. Besonders für kleine Länder ist der Aussenhandel mit ihren Nachbarn absolut dominant. Es ist unrealistisch, dass etwa die USA unter Donald Trump irgendwelche für uns vorteilhaften Handelserleichterungen anbieten würden. Der Trend geht vielmehr in die andere Richtung.

Also sind wir darauf angewiesen, uns mit der EU zu arrangieren?

Wir müssen akzeptieren, dass wir eine Nischenrolle neben einem grossen Partner einnehmen und dass wir stärker vom freien Handel mit diesem Partner profitieren als umgekehrt. Darum ist es sehr zentral und extrem wichtig, dass wir mit den Europäern vernünftige Lösungen finden. Aber wirtschaftliche Argumente sind nicht die einzigen in unseren Beziehungen zur EU. Wir müssen uns ehrlicherweise eingestehen, dass es um andere Fragen geht.

Nämlich?

Es geht um Identität und Staatsphilosophie. Die Streitschlichtung etwa ist nicht eine ökonomische, sondern eine politische Frage. Wir müssen uns aber bewusst sein, dass die Entscheidung mit Kosten verbunden ist. Der Preis für einen Wegfall der Bilateralen wäre sehr hoch. Aus ökonomischer Sicht ist eindeutig: Wir brauchen vollen freien Zugang zum europäischen Markt, wenn wir unsere Exportwirtschaft voll nutzen wollen.

Ist die Personenfreizügigkeit für den Ökonomen wünschenswert?

Wir machen uns etwas vor, wenn wir so tun, als liesse sich die Personenfreizügigkeit wegdiskutieren. Die Briten haben die Situation noch einmal analysiert und bestätigt: Man kann nicht den Marktzugang haben ohne die Personenfreizügigkeit. Das Gesamtpaket ist für die Schweiz eindeutig positiv. Ein Wegfall der Bilateralen würde eine Vertiefung im Dienstleistungsbereich verhindern und entzöge dem Gedankenmodell der Schweiz als einem aktiven, beweglichen Nischenplayer jeglichen Boden. Das zu akzeptieren ist schwierig.

Worin liegt das Problem?

Die Schweiz ist nicht agil. Wir schiessen uns vielmehr ständig ins eigene Knie und schaffen es deswegen nicht, Nischen optimal auszunutzen. Der Populismus in der Innenpolitik ist zu stark, was die Entwicklung immer wieder bremst. Wäre die Schweiz agil, könnte sie mit einem Alleingang erfolgreich sein. So aber wird die Entwicklung die Schweizer dazu zwingen, einen Schritt zurück zu machen und das grosse Bild zu betrachten. Bis jetzt sind wir davon ausgegangen, dass wir in Europa Rosinen picken können. Die EU sagt uns aber seit Jahren sehr konsistent, dass das nicht mehr möglich ist – und die Briten kamen zum selben Schluss. In der jetzigen, aufgeheizten wirtschaftspolitischen Weltlage wird es zunehmend eng für die Schweiz. Früher oder später müssen die Politiker den Leuten reinen Wein einschenken und die Frage nach einem EU-Beitritt stellen.

Das ist derzeit politisch undenkbar, allein wegen der Währung.

In der Währungspolitik haben wir uns komplett verrannt. Wir betreiben eine fast schon verzweifelte Geldpolitik. Die Nationalbank hat seit der Finanzkrise die Geldmenge viermal stärker wachsen lassen als die europäische Zentralbank, damit der Franken nicht zu stark wird. Die Kapitalverkehrsbilanz zeigt, dass unsere Währung vor allem deshalb stärker wird, weil Schweizer ihr Geld zurückholen. Das hängt mit unserem ungeklärten Verhältnis zu Europa zusammen – und es führt dazu, dass wir schon heute keine unabhängige Währungspolitik mehr führen können.

Was sind die Folgen?

Wir werden langfristig in eine Situation geraten, in der die Inflationsrate und damit auch die Zinsen nicht mehr tiefer sind als in Europa. Damit wird die Schweiz einen ganz wesentlichen wirtschaftlichen Vorteil des bisherigen Alleingangs aufgegeben haben. Bisher ist zwar keine dramatische Inflation sichtbar, aber an den Produzentenpreisen sieht man bereits, dass der Inflationsvorteil verschwindet.

Für die Schweiz ist die weltpolitische Situation heikel. Sie profitiert vom Freihandel, der bedroht ist, gerade durch US-Präsident Trump. Wie kann sich die Schweiz positionieren?

Die jüngere Geschichte zeigt, wie wertvoll der Multilateralismus ist. Die Länder innerhalb der EU betreiben im Augenblick 85 Prozent ihres Aussenhandels im sicheren Bereich ihres Binnenmarkts. Der lässt sich nicht einfach auflösen. Wer hingegen auf bilaterale Verträge angewiesen ist, setzt sich dem Recht des Stärkeren aus.

Etwa den USA?

Falls US-Präsident Donald Trump sein Augenmerk auf die Schweiz richten sollte, wüsste ich nicht, was die Schweiz ihm entgegenzusetzen hätte. Stellen wir uns vor, Trump würde eine unserer grossen Pharmafirmen rauspicken, weil er versprochen hat, die Medikamentenpreise zu senken. Natürlich könnten wir bei der WTO Klagen einreichen und Gegenmassnahmen ergreifen, aber das eine würde jahrelang dauern und das andere uns selbst treffen. Beim Bankenstreit etwa wäre die Schweiz niemals so unter die Räder der USA gekommen, wenn sie in einem grösseren Staatenverbund integriert gewesen wäre. Die Schweiz ist als kleines Land angreifbar, und als reiches Land leider auch ein Objekt der Begierde und des Neids.

Es ist aber unklar, ob die EU der Schweiz Schutz gewähren könnte. Sie zeigt vielmehr selbst Zerfallserscheinungen. Sollte in Frankreich die Populistin Marine Le Pen Präsidentin werden – geben Sie dann der EU noch eine Überlebenschance?

Der Euro mag für einen im unpolitischen Raum agierenden Ökonomen eine Fehlkonstruktion sein, keine Frage. Aber Tatsache ist, dass er Spiegelbild eines politischen Prozesses und damit überlebensfähig ist, solange der politische Wille dafür existiert. Das galt auch während aller Eurokrisen. Würde Marine Le Pen aber französische Präsidentin, gelangten wir zum ersten Mal an einen Punkt, an dem der politische Wille fehlt. Ich halte das nicht für den zu erwartenden Ausgang der Wahlen in Frankreich, aber die Wahrscheinlichkeit ist in Zeiten des postfaktischen Populismus doch grösser geworden. Allerdings kann ich mir nicht vorstellen, dass die französischen Bürger auf das einzige verzichten, was die einstige Grande Nation heute noch grande macht, nämlich Teil des politischen Europas zu sein. In dem Land bildet sich eine grosse Koalition von Wählern, die Le Pen verhindern wollen.

Zur Person

Klaus Wellershoff (53) ist Verwaltungsratspräsident des Beratungsunternehmens Wellershoff & Partners und lehrt an der Universität St. Gallen Nationalökonomie. Bis 2008 war er UBS-Chefökonom.

Rahmenabkommen scheint erledigt

 Drei Jahre nach ihrer Annahme gilt die Masseneinwanderungs-Initiative als umgesetzt – wenn auch äusserst schwach und unter dem Vorbehalt des Referendums. Offen bleiben die institutionellen Fragen im Verhältnis zwischen der Schweiz und der EU. Wie soll der bilaterale Weg fortgeführt und weiterentwickelt werden? Die EU will Antworten darauf, bevor sie mit der Schweiz neue Marktzugangsabkommen abschliesst. Seit bald drei Jahren verhandeln Brüssel und Bern über das sogenannte Rahmenabkommen.

Einig ist man sich in der Frage, wie die bilateralen Abkommen künftig an das sich entwickelnde EU-Recht angepasst werden sollen: «dynamisch». In der Schweiz hätten das Parlament und das Volk das letzte Wort über die Übernahme von neuem EU-Recht in ein bilaterales Abkommen. Die SVP spricht von Schönfärberei, «dynamisch» sei ein anderes Wort für «automatisch». Ungelöst ist die Frage, ob der Europäische Gerichtshof (EuGH) in Streitfällen verbindlich entscheiden soll und wie die Sanktionen aussehen, wenn der Richterspruch ignoriert wird. Geht es nach der EU, fallen dann die ganzen bilateralen Verträge dahin. «Das ist klar nicht tragbar. Und hier bewegen wir uns auch nicht mehr», ­sagte Aussenminister Didier Burkhalter kürzlich der NZZ. Der Bundesrat hat also seine rote Linie festgelegt. Solange sich die EU in diesem Punkt nicht bewegt, sind die Verhandlungen blockiert.

Indem sich das Parlament für eine federleichte Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative aussprach, für die kein Entgegenkommen der EU nötig war, hat Brüssel ein Druckmittel verloren.«Es besteht für die Schweiz kein Anlass, beim institutionellen Abkommen vorwärtszumachen», sagt der emeritierte Professor für europäische Studien, Dieter Freiburghaus. «Abwarten ist in der heutigen Situa­tion die beste Option.» Zwar verzögere dies den Abschluss neuer bilateraler Verträge. Dazu gehört das Strom­abkommen, das den grenzüberschreitenden Stromverkehr erleichtern würde. «Es werden derzeit aber keine Abkommen verhandelt, die für die wichtigen Schweizer Exportbranchen von Bedeutung sind», so Freiburghaus. Auch die St. Galler FDP-Ständerätin Karin Keller-Sutter sagt: «Aus Schweizer Sicht ist der Abschluss neuer Abkommen derzeit nicht dringlich.» Anders sieht dies CVP-Nationalrätin Kathy Riklin (ZH). Die Hängepartie bei den institutionellen ­Fragen blockiere auch das bestehende Abkommen über technische Handelshemmnisse. Dieses ist Teil der Bilate­ralen I, gemäss Medienberichten macht Brüssel die Anpassung des Abkommens von einer Einigung beim Rahmen­abkommen abhängig. «Das wird die ­Industrie schmerzen», sagt Riklin.

Ob der Bundesrat das Rahmenabkommen wie geplant noch 2017 ans Par­lament weiterleiten wird, ist mehr als fraglich. Und selbst wenn dies gelingen sollte: Die «fremden Richter» des EU-Gerichtshofs sind als Streitschlichtungsinstanz nicht nur für die SVP, sondern auch für FDP und CVP inakzeptabel. Von den grossen Parteien kann einzig die SP mit dem Einbezug des EuGH leben. Sowohl Riklin wie auch Keller-Sutter halten das Rahmenabkommen in seiner derzeitigen Form für «innenpolitisch chancenlos». Sollten die Schweizer Verhandlungsführer also nicht noch massive Verbesserungen herausschlagen, steht die Suche nach einem Abkommen zur Weiterführung des bilateralen Wegs früher oder später wieder am Anfang.

Die SVP steht offiziell hinter diesem bilateralen Weg. «Ein Problem haben wir nur mit der Personenfreizügigkeit – nicht mit Verträgen, die für die Schweiz von Nutzen sind», sagt SVP-Nationalrat Gregor Rutz (ZH). Gleichzeitig sieht Rutz keinen Anlass zur Klärung der institutionellen Fragen. Die von seiner Partei geplante Initiative zur Kündigung des Freizügigkeitsabkommens gefährdet zudem sämtliche Verträge der Bilateralen I. Wird ein Abkommen gekündigt, treten alle ausser Kraft – so steht es in den Verträgen. Welche Konsequenzen eine Kündigung nach sich ziehen würde, prüfe nun eine Arbeitsgruppe von SVP und Auns, sagt Rutz.

Tobias Bär

Die wichtigsten Punkte der EU-Debatte

Von der Masseneinwanderungs-Initiative bis zu den bilateralen Verträgen prägen Schlagworte und Fachbegriffe die Debatte über das Verhältnis zwischen der Schweiz und der EU. Das sind die wichtigsten Stichworte:

Einwanderungs-Initiative

Vor genau drei Jahren sprach sich das Schweizer Stimmvolk mit einer denkbar knappen Mehrheit von 50,3 Prozent für die Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung» der SVP aus. Der wichtigste Satz der Initiative lautet: «Die Schweiz steuert die Zuwanderung von Ausländerinnen und Ausländern eigenständig.» Die Zahl der Aufenthaltsbewilligungen für Ausländer soll mit jährlichen Höchstzahlen und Kontingenten begrenzt ­werden, so der Initiativtext weiter. Am Abend des 9. Februar 2014 kündigte Justizministerin Simonetta Sommaruga an, die Initiative werde «rasch und konsequent» umgesetzt.

Arbeitslosenvorrang

National- und Ständerat einigten sich dann auf eine Umsetzung, die sich auf eine Vorzugsbehandlung von Stellensuchenden beschränkt. Die Architekten dieser Umsetzung sind die FDP und die SP. Die CVP hätte sich eine Umsetzung näher am Verfassungstext gewünscht. Die SVP wirft dem Parlament einen «einmalig dreisten Verfassungsbruch» vor, verzichtet aber auf ein Referendum. Dieses wird dafür von verschiedenen Bürgerkomitees angestrebt. Ob die ­nötigen 50000 Unterschriften bis am 7. April zusammenkommen, ist fraglich. ­Offen wäre auch das weitere Vorgehen, sollte sich das Volk bei einer allfälligen Referendumsabstimmung gegen die vom Parlament beschlossene Umsetzung aussprechen. Bundesrat und Parlament wären dann wieder zurück auf Feld eins.

Rasa

Die Initiative «Raus aus der Sackgasse» (Rasa) verlangt die ersatzlose Streichung des Zuwanderungsartikels vom Februar 2014 aus der Verfassung. Ziel des Initiativkomitees ist die Erhaltung der bilateralen Verträge einschliesslich der Personenfreizügigkeit. Angesichts der EU-kompatiblen Umsetzung durch das Parlament hat die Initiative inzwischen an Dringlichkeit verloren. Der Bundesrat lehnt das Begehren ab, spricht sich aber für einen Gegenvorschlag aus. Derzeit befinden sich zwei Varianten in der Vernehmlassung. Mit der ersten würde lediglich die Umsetzungsfrist von drei Jahren gestrichen. Die zweite hält fest, dass bei der Steuerung der Zuwanderung wichtige völkerrechtliche Verträge berücksichtigt werden sollen.

Zuwanderung

Die Attraktivität der Schweiz für Einwanderer aus Europa lässt nach – und die Zahl der Ausländer, welche die Schweiz verlassen, nimmt zu. Total ist die Bevölkerung im vergangenen Jahr um 60 000 Personen gewachsen. Im Jahr, als die Masseneinwanderungs-Initiative angenommen wurde, waren es fast 80 000 Personen. Gleich nach der Einführung der vollen Personenfreizügigkeit mit der EU wurden 2008 sogar über 100 000 neue Einwohner gezählt. Auch die Zahl der Kurzaufenthalter und Asylbewerber ist im vergangenen Jahr deutlich zurückgegangen. Damit kehrt das Wachstum der ausländischen Bevölkerung auf das Niveau von Anfang der 1990er-Jahre zurück. Die aktuelle Entwicklung ist vor allem damit zu erklären, dass das Interesse der grössten Einwanderergruppe, der Deutschen, wegen der guten Wirtschaftslage in Deutschland sinkt.

Personenfreizügigkeit

Die Personenfreizügigkeit (PFZ) ist eine der vier Grundfreiheiten neben dem freien Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr, welche die Grundlage des EU-Binnenmarktes bilden. Seit 2007 gilt sie auch uneingeschränkt zwischen der Schweiz und der EU. Damit können Schweizer ihren Arbeits- und Wohnort in der EU frei wählen, EU-Bürger haben dasselbe Recht in der Schweiz. Die PFZ steht seit Februar 2014 im Widerspruch mit der Verfassung. Verhandlungen über eine Anpassung des Freizügigkeitsabkommens hat Brüssel kategorisch abgelehnt. SVP-Kreise planen eine Initiative zur Kündigung des Abkommens. Gemäss SVP-Chefstratege Christoph Blocher soll diese ein Verbot zum Abschluss von Freizügigkeitsabkommen enthalten.

Bilaterale Verträge

Die Personenfreizügigkeit ist mit den übrigen sechs Verträgen der Bilateralen I verknüpft. Von einer Kündigung betroffen wäre unter anderem ein Abkommen, das die Zulassung von Schweizer Produkten im EU-Markt vereinfacht. Nicht direkt tangiert wären die seit Ende 2008 wirksamen Bilateralen II. Zu diesem Paket gehört das Schengen-Abkommen, das den Reiseverkehr erleichtert. Studien im Auftrag des Bundes kamen zum Schluss, dass das Schweizer Bruttoinlandprodukt 2035 bei einem Wegfall der Bilateralen I um 4,9 bis 7,1 Prozent tiefer ausfallen würde als bei deren Beibehaltung. SVP-Nationalrat Roger Köppel, verantwortlich für die Europapolitik seiner Partei, sagt hingegen: «Keiner dieser Verträge ist lebenswichtig für die Schweiz.» (bär/ffe.)


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