NFA fördert Zentralisierung

FINANZAUSGLEICH ⋅ Die neue Aufgabenteilung NFA sollte der Zentralisierung Einhalt gebieten und die Verflechtungen zwischen Bund und Kantonen entwirren. Zehn Jahre nach Inkrafttreten belegt eine Studie: Geschehen ist das Gegenteil.
08. Oktober 2017, 08:16

Eva Novak

Wer zahlt, befiehlt: So lautete das Hauptziel der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen, der berühmt-berüchtigten NFA. Diese regelt seit bald zehn Jahren nicht nur, wie viel Geld Bund und reiche Kantone in einen Ausgleichstopf lenken müssen. Sondern sie sollte auch die schleichende Zentralisierung stoppen und das komplizierte Beziehungsgeflecht zwischen den verschiedenen Staatsebenen entwirren, damit der Staat effizienter und günstiger handeln kann.

Sollte. Die Kantone beklagen seit geraumer Zeit, dass «die Bundespolitik gern Gesetze erlässt und den Kantonen die personellen und finanziellen Konsequenzen überlässt», wie es Benedikt Würth formuliert, St. Galler Finanzdirektor und Präsident der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK). Es gilt, salopp ausgedrückt: Wer befiehlt, lässt zahlen. Eine neue Studie der Universität Luzern untermauert nun diesen Befund.

Die Autoren kommen zum Schluss, die Erwartungen in die NFA seien nicht erfüllt worden. «So hat der Zentralisierungsprozess erneut zugenommen, und es wurden neue Aufgaben und Einnahmeverbünde geschaffen», schreiben sie in der jüngsten Ausgabe der Zeitschrift «Die Volkswirtschaft». Nach Inkrafttreten der NFA sei gar eine weitere Steigerung festzustellen.

Katastrophaler Zustand, in dem niemand zuständig ist

Die Wissenschafter untersuchten sämtliche Verfassungsänderungen, Gesetze und Verordnungen, die in den ersten 17 Jahren nach der Jahrtausendwende beim Bund in Kraft getreten sind. 159 Erlasse führten demnach zu neuen Zentralisierungen oder Verflechtungen. Verantwortlich dafür waren in weitaus den meisten Fällen der Bundesrat oder die eidgenössischen Räte. Sie haben etwa eine Mindesthöhe der Familienzulagen bestimmt, welche die Kantone mindestens zu bezahlen haben, oder Prämienverbilligungen für die Krankenkassen festgelegt, die ebenfalls auf Kosten der Kantone gehen.

In beiden Fällen wurden ungeachtet der NFA neue Verflechtungen geschaffen. Warum ist das ein Problem? «Verflechtung ist der katastrophalste Zustand, den man erreichen kann, denn sie bedeutet, dass niemand verantwortlich ist», sagt Studienleiter Christoph A. Schaltegger, Professor für Politische Ökonomie an der Universität Luzern und Direktor des Instituts für Finanz­wissenschaft und Finanzrecht der Universität St. Gallen.

Als krassestes Beispiel führt Schaltegger die Ergänzungsleistungen an, welche inzwischen rund 5 Milliarden pro Jahr kosten und von Bund und Kantonen gemeinsam finanziert werden. Wenn der Bund finde, es sei seine Aufgabe, solle er sie auch übernehmen und finanzieren. So aber koste es die Kantone Milliarden von Franken, ohne dass sie dazu etwas zu sagen hätten.

Überhaupt ist es vorab das Sozial- und Gesundheitswesen, in welchem die Aufgaben nicht ­konsequent aufgeteilt sind. Aber nicht nur: Der Verfassungsartikel zur Förderung der musikalischen Bildung zum Beispiel erklärt diese zu einer gemeinsamen Aufgabe von Bund und Kantonen. Das Volk trägt auch seinen Teil zur zunehmenden Zentralisierung bei, etwa mit der 2012 angenommenen Zweitwohnungs-Initiative. Das liegt daran, dass, wer eine gute Idee zu haben glaubt, diese nicht nur in einem einzigen Kanton verwirklichen möchte, sondern im ganzen Land.

«Für ein paar Franken die Seele verkaufen»

Die Kantone gebärden sich gemäss der Untersuchung ebenso als Zentralisierer. Oft seien sie nicht die Hüter ihrer eigenen Autonomie, sondern «gerne ­bereit, für ein paar Franken ihre Seele zu verkaufen», wie es Schalt­egger formuliert. Statt mehr Gestaltungsspielraum und Verantwortung zu wollen, zögen sie es häufig vor, über Konkordate und Fachdirektorenkonferenzen einheitliche Lösungen zu entwickeln und diese allgemein verbindlich zu erklären. «Das ist nicht im Sinn des Föderalismus – um zu vereinheitlichen, gibt es die Bundesebene», sagt Polit-Ökonom Schaltegger.

Gleichzeitig sind es die Kantone, welche jeweils in ihrem jährlichen Föderalismus-Monitoring kritisieren, dass die Zentralisierungstendenzen ungebrochen sind. Im politischen Alltag fänden die Grundsätze, die mit der NFA in der Verfassung verankert wurden, zu wenig Nachachtung, sagt KdK-Präsident Würth. Deshalb wollen die Kantone das Thema wieder auf die politische Agenda bringen (siehe Kasten).

Für die Neuauflage der NFA schlägt Schaltegger ein Trenn­system vor, das konsequent Ausgaben- und Einnahmenverbünde zwischen den Staatsebenen entwirren kann: «Entweder man schafft es, institutionelle Bremsen gegen Zentralisierung und Verflechtung einzubauen – oder es braucht alle paar Jahre eine neue NFA.»


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