Gastbeitrag zum Brexit

Suche nach der Lösung des gordischen Knotens

20. März 2017, 00:00

Die Regierung Ihrer Majestät hat ihre Position für die Brexit-Verhandlungen dahingehend festgelegt, dass sie einen harten Brexit anstrebt, der auch den Austritt aus dem europäischen Binnenmarkt bedeutet. Die kompromisslose Haltung der EU und ihrer Mitgliedstaaten in der Frage der Zuwanderung dürfte dabei keine unerhebliche Rolle gespielt haben. Im Vordergrund stehen für die britische Regierung zwei Ziele: die Ausserkraftsetzung der Personenfreizügigkeit und die Beendigung der Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) für Grossbritannien. Die Abneigung gegen den EuGH ist auf den ersten Blick schwer verständlich. Indes ist der Gerichtshof der EU auch von europafreundlichen Kommentatoren wie z. B. dem früheren Richter am deutschen Bundesverfassungsgericht Dieter Grimm und dem früheren deutschen Bundespräsidenten Roman Herzog scharf kritisiert worden.

Für die Zukunft soll ein massgeschneidertes («bespoke») Freihandelsabkommen für Waren und Dienstleistungen mit der Rest-EU abgeschlossen werden. Das Abkommen soll auf eine tiefe Integration gerichtet sein und den britischen Unternehmen den grösstmöglichen Zugang zum Binnenmarkt gewährleisten. Die Streitbeilegung soll in den Händen eines Schiedsgerichts liegen. Die Regierungen von Schottland und Wales sowie zahlreiche Parlamentarier und Wirtschaftsverbände plädieren demgegenüber für einen weichen Brexit, bei dem das Vereinigte Königreich im Binnenmarkt verbleibt.

Es ist fraglich, ob ein umfassendes und tiefgehendes Freihandelsabkommen ohne Überwachungs- und Gerichtsmechanismus abgeschlossen werden kann. Hier kommen die Schlussfolgerungen ins Spiel, die der Rat der EU seit 2008 alle zwei Jahre betreffend das Verhältnis der Union zu den Efta-Staaten veröffentlicht. Diese Konklusionen sind gegen die Schweiz gerichtet, die als einziger Staat in EU und Efta bislang über einen institutionenfreien (sektoriellen) Zugang zum Binnenmarkt verfügt.

Bekanntlich hat der Bundesrat die Vorschläge der EU, dem EWR beizutreten oder an die Institutionen des Efta-Pfeilers im EWR – Efta-Überwachungsbehörde und Efta-Gerichtshof – anzudocken, zurückgewiesen. Als EWR-Staat auf der Efta-Seite würde die Schweiz ein Kollegiumsmitglied der Efta-Überwachungsbehörde und einen Richter am Efta-Gerichtshof stellen. Beim Andocken müsste sie ein solches Recht in den sie betreffenden Fällen mit den drei EWR/Efta-Staaten Island, Liechtenstein und Norwegen aushandeln. Der Bundesrat wusste es besser und verhandelt seit drei Jahren ergebnislos über ein Andocken an den Gerichtshof der Gegenseite, den EuGH, wohlgemerkt ohne dass die Schweiz einen Richter stellen könnte. Für Grossbritannien kommt ein solches Andocken an den EuGH nicht in Betracht. Hingegen rückt möglicherweise das EWR-Abkommen in den Fokus, das den beteiligten Efta-Staaten die Aussenhandelsfreiheit belässt. Ein zentrales Anliegen Grossbritanniens ist es, selbst Handelsabkommen abschliessen zu können.

Denkbar sind drei Modelle: das bestehende EWR-Abkommen (mit den Institutionen des Efta-Pfeilers, der Efta-Überwachungsbehörde ESA und dem Efta-Gerichtshof), ein ergänztes EWR-Abkommen (allenfalls mit einem neuen Namen) und ein massgeschneidertes Abkommen mit Andocken an die Institutionen des Efta-Pfeilers.

Im Falle des Andockens müsste das Vereinigte Königreich das Recht aushandeln, in den das Land betreffenden Fällen ein Kollegiumsmitglied der ESA und einen Richter am Efta-Gerichtshof zu stellen. Die Regierungen von Schottland und Wales, grosse Teile der City of London und der Industrie sowie Remainers und liberale Brexiteers verlangen von der Regierung Ihrer Majestät die Prüfung dieser Modelle. Dabei wird auf die Besonderheiten der Gerichtsverfassung des Efta-Pfeilers hingewiesen, die den EWR/Efta-Staaten und ihren Gerichten mehr Souveränität belässt, als die EU-Staaten und ihre Gerichte haben. Auch das Fallrecht und der Begründungsstil des Efta-Gerichtshofs könnten den Briten gefallen.

Im Gegensatz zum EuGH gibt der Efta-Gerichtshof umfassende Urteilsgründe. Als kleiner Gerichtshof hat er gar keine andere Wahl, denn er muss seine Adressaten von der Richtigkeit seiner Entscheidungen überzeugen, um Akzeptanz zu schaffen. Auch das Efta-Menschenbild, das auf Selbstverantwortung beruht, die Ausrichtung am Markt und das wettbewerbspolitische Leitbild liegen in der Nähe britischer Vorstellungen. Hier ist beispielsweise darauf hinzuweisen, dass der französische Staatspräsident Hollande wenige Tage nach dem Brexit-Referendum eine Anpassung des EU-Kartellrechts dahin angeregt hat, dass die Ziele Wachstum, Investitionen und Beschäftigung verfolgt werden sollen. Ein Beitritt Grossbritanniens zum EWR oder eine ähnliche Lösung könnte auch für die Schweiz wichtig sein, deren Europapolitik mit dem EuGH-Modell auf Grund gelaufen ist. In der Schweiz ist man bisher davon ausgegangen, dass das Fehlen von Institutionen im Bilateralismus ein Vorteil ist, weil man mit der einen oder anderen Vertragsverletzung ungeschoren davonkommt. Eine Studie meines (britischen) St. Galler Kollegen Simon Evenett hat freilich aufgezeigt, dass die EU-Staaten angesichts der Wirtschaftskrise seit 2008 zahllose handelspolitische Massnahmen getroffen haben, welche der Schweiz schaden. Da es keinen Gerichtsmechanismus gibt, können sich die Schweiz und ihre Unternehmen nicht wirkungsvoll zur Wehr setzen.

Wenn sich der Abschluss eines befriedigenden Abkommens für die Briten als unmöglich erweisen sollte, so will ihre Regierung einfach aus der EU austreten. Für diesen Fall stellt sie einen scharfen Systemwettbewerb vor allem bei den Steuern in Aussicht. Im Interesse Europas sollte ein solcher Ausgang, der zu grossen Verwerfungen führen könnte, vermieden werden. Aber dazu muss man sich auf beiden Seiten bewegen. In Belangen der Verteidigung, der Sicherheit und der Terrorismusbekämpfung sitzt man ja nach wie vor im gleichen Boot.

Carl Baudenbacher

ist Präsident des Efta-Gerichtshofs in Luxemburg.


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