Ukraine-Krise
Sanktionen gegen Russland: Druckmittel zwischen Diplomatie und Krieg

EU und USA machen gegenüber Russland Ernst und verhängen Sanktionen. Zum Beispiel gilt ein Verbot von Rüstungslieferungen an Russland. Was haben Sanktionen in der Vergangenheit getaugt und was bringen die neuen Massnahmen gegen Moskau?

Dagmar Heuberger und Marc Fischer
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Geht es ihm in erster Linie um die Macht und nicht um die Wirtschaft? – Russlands Präsident Putin

Geht es ihm in erster Linie um die Macht und nicht um die Wirtschaft? – Russlands Präsident Putin

Keystone

Die Botschafter der 28 Mitgliedsstaaten einigten sich gestern in Brüssel auf ein Sanktionspaket. Dazu gehören der erschwerte Zugang zu EU-Finanzmärkten für russische Banken, ein Verbot von Rüstungslieferungen, ein Exportverbot für Hochtechnologie an das russische Militär und für Spezialtechnik zur Ölförderung. Die Sanktionen müssen von den Regierungen noch gebilligt werden. Am Donnerstag sollen sie in Kraft treten.

Als Kernstück der Sanktionen gelten die Beschränkungen im Finanzbereich: Sie werden russischen Banken den Handel mit Anleihen in der EU verbieten und damit die als angeschlagen geltende russische Wirtschaft belasten. Auch die USA erhöhen derweil den Druck auf den russischen Finanzsektor. Das Finanzministerium verhängte gestern Abend Sanktionen gegen drei weitere russische Grossbanken.

Doch was haben Sanktionen in der Vergangenheit getaugt und was bringen die neuen Massnahmen gegen Russland?

Sie sind ein Druckmittel, das zwischen Diplomatie und Krieg angesiedelt ist: Wenn Mahnungen und Appelle nicht fruchten, militärische Massnahmen aber unangebracht, unerwünscht oder unmöglich sind, behilft sich die Politik mit Sanktionen. Der frühere britische UNO-Botschafter Jeremy Greenstock fragte einst eher rhetorisch: «Wenn militärische Interventionen immer unpopulärer und ineffizienter werden und Worte ein Regime nicht beeindrucken, braucht es etwas dazwischen.»

Vor allem seit dem Ende des Kalten Krieges sind Sanktionen als politisches Druckmittel sehr beliebt. Ob sie etwas bewirken – sprich: die Regierung des sanktionierten Staates zum Einlenken bringen –, ist allerdings heftig umstritten. Die umfassendste Studie zur Wirkung von Sanktionen stammt von Gary Clyde Hufbauer vom Peterson Institute for International Economics in Washington. Aufgrund von Fallstudien vom Ersten Weltkrieg bis zu den UNO-Sanktionen gegen Irak im August 1990 kommt er zum Schluss, dass die Massnahmen in nur einem Drittel der Fälle dazu geführt haben, dass das sanktionierte Land dem Druck nachgegeben hat.

Flagge zeigen – auch zu Hause

Hufbauers Studie zeigt zudem, dass Sanktionen nur selten von einer Staatengemeinschaft wie der UNO oder der EU verhängt werden. Viel häufiger sind es einzelne Staaten, die einen anderen Staat mit Sanktionen bestrafen. Oft geht es in solchen Fällen in erster Linie darum, Flagge zu zeigen. Nicht nur gegenüber dem «straffällig» gewordenen Land, sondern auch gegenüber den eigenen Wählern, die sich über eine offensichtliche Verletzung internationaler Regeln empören.

In diese Kategorie gehören zum Beispiel die Sanktionen, welche Amerikaner, Europäer und Japaner 1989 nach dem Massaker auf dem Tienanmen-Platz gegen China verhängten. Peking sollte signalisiert werden: So geht das nicht, wir akzeptieren nicht, dass ihr eure eigene Bevölkerung mit Panzern überrollt. Sehr viel Eindruck machte das nicht auf die chinesische Regierung.

Der UNO-Sicherheitsrat verhängte vor den Sanktionen gegen Irak lediglich zweimal ein Embargo: 1966 gegen Rhodesien (das heutige Zimbabwe), weil es sich von Grossbritannien unabhängig erklärt hatte. Und 1977 das Waffenembargo gegen das südafrikanische Apartheid-Regime.

Die Strafmassnahmen gegen Südafrika werden denn auch oft als positives Beispiel für die Wirksamkeit von Sanktionen herangezogen. Doch das stimmt nur bedingt. Das Ende der Apartheid am Kap der Guten Hoffnung war auch dem Ende des Kalten Krieges, dem Rückzug der Sowjetunion aus Moçambique und Angola und nicht zuletzt geschickten diplomatischen Verhandlungen zuzuschreiben.

Irak, das Negativ-Beispiel

Als negatives Beispiel gelten auf der anderen Seite die UNO-Sanktionen gegen Irak nach der Invasion Kuwaits 1990. In zahlreichen Resolutionen wurde dem Aggressor der Export fast aller Güter untersagt. Auch finanzielle Hilfen und der Flugverkehr fielen unter das Embargo. Ausgenommen vom ebenfalls generellen Importverbot war jedoch medizinisches Material. Die Regierung unter Saddam Hussein behauptete jedoch, sie habe nicht genug Geld, um Arzneimittel einzukaufen. Leidtragende war die Bevölkerung – vor allem Kinder und Kranke.

Doch die Irak-Sanktionen verfehlten ihr Ziel auf der ganzen Linie: Kuwait musste militärisch befreit werden, Saddam Hussein blieb an der Macht und wurde erst 2003 durch eine weitere Militärintervention der USA gestürzt. Zudem untermauerten sie die Kritik, dass die einfache Bevölkerung eines sanktionierten Landes immer am stärksten unter einem Embargo zu leiden habe. Auf Handelssanktionen trifft dieses Argument zu. Nicht zuletzt aufgrund der Erfahrungen mit den Irak-Sanktionen werden aber neuerdings verstärkt gezielte Finanz-Sanktionen verhängt sowie einzelne oder Gruppen von Personen mit Einreiseverboten belegt.

Sanktionen nützen nichts und schaden nur dem Volk: Mit diesem Argument wurden auch die von der internationalen Gemeinschaft verhängten Sanktionen gegen Iran kritisiert. Mit einer ganzen Palette von Verboten wollte man Teheran dazu bringen, auf sein Atomprogramm zu verzichten. Der Atomstreit zog sich über Jahre hin. Im vergangenen Herbst lenkte Iran plötzlich ein. Und das offensichtlichste Motiv für diese Wende war die wirtschaftliche Lage der Islamischen Republik: Die jahrelangen Sanktionen hatten begonnen, wirklich wehzutun. Doch auch im Atomkonflikt mit Teheran war das nicht das einzige Motiv. Eine ebenso grosse Rolle spielte die Wahl des pragmatischen Hassan Rohani zum neuen iranischen Präsidenten.

Schicke Häuser in London

Dass Sanktionen auch die Bevölkerung treffen werden, dessen sind sich die reichen Oligarchen im Klaren, die ihre Vermögen im Londoner Trendquartier Knightsbridge oder an der schicken Zürcher Goldküste in Immobilien anlegen. Die Kapitalflucht aus Russland hat in den letzten Wochen zugenommen: Gemäss der russischen Zentralbank betrug der Geldabfluss in der ersten Jahreshälfte rund 75 Milliarden Dollar. Annualisiert entspricht das schon fast einem Drittel der gesamten Währungsreserven. Das heisst: Die monetäre Basis von Russland wurde auch schon ohne Sanktionen empfindlich geschwächt.

In der breiten Bevölkerung geniesst Putin dagegen einen starken Rückhalt, und vor allem auch in den wichtigen Machtzirkeln in Russland: Seine rückwärts gekehrten russischen Grossmachtfantasien, die Olympischen Winterspiele, der Einzug des Formel-Eins-Zirkus in Russland und die Fussball-WM 2018 haben sein Image poliert. Und entsprechend selbstsicher zeigte sich Putin vorgestern im Kreml in einer ersten Reaktion auf das angekündigte Ausfuhrverbot für Rüstungsgüter aus dem Westen: «Wir können bestens alles selber herstellen», so der Kreml-Chef in einer eilig zusammengerufenen Sitzung.

Ökonomen sind sich aber einig, dass die wirtschaftlichen Sanktionen Russland empfindlich treffen werden. «Russlands Wirtschaft stand schon vor den neuesten Sanktionen am Rande einer Rezession und diese ist jetzt umso wahrscheinlicher geworden», so Julius-Bär-Chefökonom Janwillem Acket. Der Rubel hat schon reagiert und wertet sich seit Ende Juni weiter ab, trotz der überraschenden Zinserhöhung der russischen Zentralbank vom vergangenen Freitag: Sie hob den Leitzzins um 50 Basispunkte auf 8 Prozent an.

«Stark negativer Einfluss»

Damit wollen die russischen Notenbanker ihre Währung wieder attraktiver machen und den zerstörerischen Geldabfluss zu stoppen versuchen. Doch das dürfte schwer sein. Denn die Sanktionen schaffen neben den direkten Auswirkungen aufgrund des vom Westen verhängten Handels- und Investitionsverbots auch Verunsicherung bei nicht betroffenen Investoren. «Offensichtlich signalisieren die jüngsten Sanktionen eine Verschlechterung der geopolitischen Lage, was einen stark negativen Einfluss auf die russische Wirtschaft haben könnte», so vergangene Woche ein Vertreter des Internationalen Währungsfonds in Washington.

Doch Putin wird sich nicht darum kümmern. Es geht ihm in erster Linie um die Macht und nicht um die Wirtschaft. «Wenn Russlands Wirtschaft ins Trudeln gerät, dann könnte Putin sogar sturer werden gegenüber dem Westen, falls es ihm gelingt, die Russen und seine verbündeten Westukrainer mit Patriotismus gegen den Westen hinter sich zu scharen», glaubt Acket.

Putins jüngstes Bekenntnis zur Selbstversorgung in der Rüstungsindustrie deutet darauf hin. Sollten Putins Subsistenzpläne Schiffbruch erleiden, könnte ihm aus dem internen Militär-Industriellen-Komplex und bei Oligarchen massive Opposition erwachsen. «Dann wird er bestimmt fürs eigene politische Überleben zu Zugeständnissen bereit sein», ist der Ökonom überzeugt.

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