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Bilaterale Verträge: Wovor Blocher warnt, das gibt es längst

Ein institutionelles Abkommen mit der EU sei gefährlich wegen der dynamischen Rechtsanpassung und der Streitschlichtung, sagt der SVP-Vordenker. Nur lebt die Schweiz längst mit einem Vertrag, der genauso funktioniert: dem Schengen-Abkommen. Wie hat es sich bewährt?
Felix E. Müller
Die EU-Zentrale in Brüssel: Hier wird Schengen-Recht gemacht. Die Schweiz darf mitreden. (Bild: Carl Court/Getty (Brüssel, 17. März 2016))

Die EU-Zentrale in Brüssel: Hier wird Schengen-Recht gemacht. Die Schweiz darf mitreden. (Bild: Carl Court/Getty (Brüssel, 17. März 2016))

Felix E. Müller

Die einen sagen, es gehe um die Existenz der Schweiz, die andern, nur um eine delikate, juristische Fingerübung. Schlagworte wie «Fremde Richter» und ­«verantwortungslose Blockadepolitik» ertönen, «Landesverräter» und «Arbeitnehmerschreck»: Der politische Lärm rund um ein institutionelles Abkommen zwischen der Schweiz und der EU hat bereits beträchtliche Dezibel-Werte erreicht. Und die SVP hofft, diese liessen sich weitersteigern, weshalb sich Christoph Blocher bereits heute medienwirksam für eine angebliche Mutter aller EU-Abstimmungsschlachten rüstet, sollte ein Rahmenvertrag mit Brüssel dereinst dem Volk vorgelegt werden.

Die Schweiz wollte dabei sein

Übersehen wird bei so viel Aufregung: Die Schweiz kennt längst Verträge mit der EU, die so funktionieren, wie es vielleicht als Ergebnis der laufenden Verhandlungen herauskommen könnte. Das beste Beispiel dafür ist das Schengen-Abkommen von 2004. Dieses sieht nämlich eine dynamische Rechtsanpassung vor (was im Kern des angestrebten institutionellen Abkommens stände), definiert gewisse Ausnahmen und kennt einen Mechanismus für die Streitschlichtung. Exakt um diese drei Kernthemen geht es letztlich bei den gegenwärtigen Verhandlungen.

Um die im Schengen-Abkommen getroffenen Lösungen zu würdigen, muss man wissen, dass es die Schweiz war, die zuerst den Wunsch nach einer Teilnahme an diesem Vertragswerk geäussert hat. Bern setzte das Thema auf das Menu der Verhandlungen um die Bilateralen II, aus der Überzeugung heraus, die Inte­gration in das Schengen-System werde die Sicherheit des Landes verbessern.

In der Tat ist die Verflechtung der Schweiz mit den europäischen Ländern enorm. Gegenwärtig überqueren nicht weniger als 20000 Lastwagen und 2,2 Millionen Personen täglich (!) die Schweizer Grenze, eine fast unglaubliche Zahl, welche die autonome Kontrollfähigkeit durch die Schweizer Sicherheitsbehörden letztlich überfordert.

Jedes Mal neu verhandeln geht nicht

Das war schon vor 15 Jahren, als diese Zahlen noch etwas tiefer lagen, der Fall. Schengen sollte da eine Verbesserung bringen. Nur zeigte sich die EU anfänglich überhaupt nicht interessiert, über dieses Thema zu verhandeln. Der damalige Chefunterhändler Michael Ambühl erinnert sich: «Erst auf Insistieren des Bundesrats und mit dem Hinweis auf den Präzedenzfall Norwegen, das als Nicht-EU-Mitglied bereits (dank Fürsprache der nordischen EU-Mitgliedstaaten) Anschluss an das Schengen-System gefunden hatte, gelang es, diese ablehnende Haltung zu überwinden.»

Allerdings war den Schweizer Unterhändlern von Anfang an klar, dass es sich bei einem möglichen Vertrag nur um ­einen mit dynamischer Rechtsanpassung handeln konnte. Denn es lassen sich beispielsweise computerbasierte Auskunftssysteme und Datenbanken, wie sie den Alltag des Schengen-Systems prägen, nur auf einheitlichen rechtlichen Grundlagen betreiben.

Passt die EU ihr internes Recht an, um etwa neue Erfassungskriterien zu definieren, alte abzuschaffen oder neue Personengruppen wie Syrien-Reisende aufzunehmen, ist es zentral, dass alle Schengen-Mitglieder die Computer auf der gleichen Basis nutzen. Jedes Mal neu mit der Schweiz über solche Änderungen verhandeln zu müssen, ist ein Ding der Unmöglichkeit.

Eine analoge Situation findet man im Übrigen auch beim Abkommen über den Luftverkehr. Rechtsanpassungen erfolgen da ebenfalls dynamisch, aus der ­Logik heraus, dass der Flugverkehr in Europa einheitliche Sicherheitsstandards erfordert. Unterschiedliche Regelungen nur für die Schweiz sind nicht sinnvoll, denn sie könnten die Sicherheit der Reisenden gefährden oder schweizerische Fluggesellschaften vom europäischen Markt ausschliessen. Das ist so offensichtlich, dass niemand bis jetzt auf die Idee gekommen wäre, diesen Vertrag mit dem Hinweis auf den Souveränitätsverlust der Schweiz aufzukündigen.

Die Schweiz sitzt am Tisch

Zu Beginn der Verhandlungen um ein Schengen-Abkommen stand die Schweiz folglich vor der Aufgabe, Gegenleistungen einzufordern dafür, dass sie in eine dynamische Rechtsanpassung einwilligte. Als erstes gelang es ihr, ein Mitspracherecht bei künftigen Weiterentwicklungen des Schengen-Vertrags zu erhalten. Deswegen sitzt heute Simonetta Sommaruga jeweils am Tisch, wenn die Schengen-Justizminister über Veränderungen diskutieren. Sie kann auch, wenn EU-interne Schengen-Auslegungsfälle vor dem Europäischen Gerichtshof liegen, mit einer Eingabe beim Gericht ihre Meinung kundtun, wie diese nach Auffassung der Schweiz zu lösen seien.

Die Bedeutung dieses «desicion shaping» ist nach Meinung des EDA nicht zu unterschätzen: «Dieses Mitspracherecht hat Gewicht, denn Entscheide werden in aller Regel im Konsens getroffen.» Sodann gelang es in den Verhandlungen, eine permanente Ausnahme garantiert zu erhalten – also das, was man verhandlungstaktisch «rote Linien» nennt. Es handelt sich dabei um Themen, bei denen eine der Parteien von vornherein sagt, diese dürften gar nicht Gegenstand von Verhandlungen sein. Normalerweise sind diese «roten Linien» geheimer Teil des Verhandlungsmandats, da man sie je nach Verlauf der Verhandlungen allenfalls noch modifizieren möchte. Von diesem Grundsatz wich der Bundesrat aber in Bezug auf das angepeilte institutionelle Abkommen kürzlich ab, als er über den künftigen Kurs in der EU-Politik informierte.

Eine Ausnahmebestimmung für das Bankgeheimnis

Um welche permanente Ausnahme handelt es sich nun im Schengen-Vertrag? Sie findet sich im Artikel 7 und besagt, dass die Schweiz von einer Rechtsanpassung befreit wäre, falls die EU-Staaten intern das Prinzip der doppelten Gerichtsbarkeit aufheben sollten. Doppelte Gerichtsbarkeit meint, dass in einem internationalen Rechtsverfahren eine Auslieferung nur erfolgen darf, wenn die zur Last gelegte Tat in beiden Ländern strafbar ist.

Das scheint nun auf den ersten Blick eine abseitige Ausnahmeregelung zu sein. Aber sie hängt direkt mit dem Schweizer Bankgeheimnis zusammen. Weil die Schweiz damals zwischen Steuerhinterziehung und Steuerbetrug unterschied und nur den Betrug strafrechtlich ahndete, wollte man verhindern, dass sie durch den Schengen-Vertrag plötzlich gezwungen sein könnte, diese Unterscheidung aufzugeben. Damit sollte sichergestellt werden, dass das Bankgeheimnis von Schengen nicht tangiert würde.

Die Schweiz setzte sich durch. Allerdings währte die Freude darüber nicht lange: Heute ist das Bankgeheimnis auf andern Wegen abgeschafft worden. Diese permanente Ausnahme ist folglich für die Schweiz bedeutungslos geworden, hat sie aber enorm viel Verhandlungskapital gekostet.

Dieses hätte man aus heutiger Sicht wohl besser für das Thema der Streitbeilegung investiert. Diese Regelung nimmt zwar in Bezug auf Fristen Rücksicht auf die Bedürfnisse der direkten Demokratie und ermöglicht so Referenden und Volksabstimmungen. Aber will die Schweiz eine Veränderung im Schengen-Recht nicht übernehmen, dann wird nach 90 Tagen das Abkommen hinfällig. Der Mechanismus für die Streitbei­legung ist am Ende eine harte «Ent­weder-oder»-Regelung, auch Guillotine genannt – kein sonderlich elaboriertes Konzept für die Lösung von Konflikten. Die Kritik daran hat deswegen zuge­nommen. Der Zürcher Ständerat Ruedi Noser schrieb vor einem Jahr in der NZZ, sie müssen im Verhältnis zur EU generell fallen, «weil diese Klausel bei einer ­Dynamisierung der Abkommen keine Berechtigung mehr hätte.»

Aus dem Schengen-Vertrag lassen sich im Hinblick auf die laufenden Verhandlungen um ein institutionelles Abkommen einige Lehren ziehen: Zunächst einmal lässt sich schliessen, dass die Schweiz längst mit Verträgen mit dynamischer Rechtsanpassung lebt, nicht gänzlich ohne Friktionen zwar, wie etwa das kürzlich eingereichte Referendum gegen das neue EU-Waffenrecht zeigt (siehe Kasten), aber insgesamt doch ganz ordentlich. Ein Ende der Souveränität ist nicht zu konstatieren. Zweitens gelang es der Schweiz, ein Mitspracherecht bei der Weiterentwicklung von Schengen zu erhalten. Das wiederum ist souveränitätsrechtlich positiv. Drittens zeigt das Beispiel, dass sich «rote ­Linien» durchsetzen lassen und die EU bereit ist, permanente Ausnahmen von einer Vertragsthematik zu akzeptieren.

Viertens ist sicher die Kritik berechtigt, die Regelung der Streitschlichtung sei unbefriedigend. Wenn selbst bei kleineren Differenzen die Guillotine niedersausen und den Vertrag vollständig ­beenden kann, ist das sachlich nicht ­gerechtfertigt und erhält dadurch eine erpresserische Note. Hier müsste die Lösung sein, dass in Fällen, in denen die Schweiz eine Rechtsanpassung nicht übernehmen will, von der EU angemessene Retorsionsmassnahmen ergriffen werden dürfen. Ob das Kriterium der ­Angemessenheit erfüllt ist, müsste abschliessend ein Schiedsgericht befinden.

Die Schweiz hat Chancen, dass die EU Konzessionen macht

Die Chancen, dass sich die Schweiz sowohl bei den «roten Linien» wie bei der Streitbeilegung durchsetzt, sind vielleicht besser, als man denkt. Im Fall von Schengen war es Bern, das über dieses Thema zu sprechen wünschte. Wer in Verhandlungen als «demandeur» auftritt, also als derjenige, der von einem andern etwas will, der wird diese ­Position mit gewissen Konzessionen ­bezahlen müssen. Der etwas primi- tive Streitschlichtungsmechanismus im Schengen-Vertrag mag hier seine Ursache haben.

Der Kampfeswille von Aussenminister Ignazio Cassis

Doch im Fall des institutionellen Abkommens ist Brüssel als «demandeur» aufgetreten. Dort habe man, schreibt die EU-Expertin Christa Tobler von der Uni Basel, «nach einer Gesamtanalyse der bilateralen Abkommen der Schweiz vor etwa zehn Jahren den Wunsch mitgeteilt, die institutionelle Seite des bilateralen Rechts zu vereinheitlichen». Dass sich die Schweiz zu solchen Verhandlungen bereiterklärt hatte, müsste die EU mit Konzessionen honorieren. Mal sehen, wie viel Kampfeswille Aussenminister Ignazio Cassis und Chefunterhändler Roberto Balzaretti zeigen werden.

Gemeinsame Regeln im Grenzverkehr. (Bild: Gaëtan Bally/Keystone (Basel, 15. August 2017))

Gemeinsame Regeln im Grenzverkehr. (Bild: Gaëtan Bally/Keystone (Basel, 15. August 2017))

Gemeinsame Regeln auch im Luftverkehr. (Bild: Christian Merz/Keystone (Kloten, 29. November 2017))

Gemeinsame Regeln auch im Luftverkehr. (Bild: Christian Merz/Keystone (Kloten, 29. November 2017))

Im Landverkehr handelt die Schweiz autonom. (Bild: Valentin Flauraud/Keystone (Fechy, 23. Oktober 2017))

Im Landverkehr handelt die Schweiz autonom. (Bild: Valentin Flauraud/Keystone (Fechy, 23. Oktober 2017))

Ausnahmen gibt es für den Bankenplatz. (Bild: Gaëtan Bally/Keystone (Zürich, 4. Oktober 2016))

Ausnahmen gibt es für den Bankenplatz. (Bild: Gaëtan Bally/Keystone (Zürich, 4. Oktober 2016))

Das Bundeshaus in Bern: Hier wird Schengen-Recht autonom nachvollzogen. (Bild: Peter Schneider/Keystone (Bern, 17. Juli 2016))

Das Bundeshaus in Bern: Hier wird Schengen-Recht autonom nachvollzogen. (Bild: Peter Schneider/Keystone (Bern, 17. Juli 2016))

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