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BUNDESRAT: Das Kreuz mit der Konkordanz

Das schwei­zerische Modell der Macht­teilung steht unter Druck. Die Konkordanz erfordert eine Kultur des Konsens – doch diese wird in der Politik zunehmend schwächer.
Lukas Leuzinger
Der Bundesrat wartet in Bern bei einem Staatsbesuch des italienischen Präsidenten, Giorgio Napoletano, auf den Gast aus Italien (nicht im Bild ist Aussenminister Didier Burkhalter). (Bild: Keystone/Lukas Lehmann)

Der Bundesrat wartet in Bern bei einem Staatsbesuch des italienischen Präsidenten, Giorgio Napoletano, auf den Gast aus Italien (nicht im Bild ist Aussenminister Didier Burkhalter). (Bild: Keystone/Lukas Lehmann)

Für einmal sind Ueli Maurer und Martin Landolt einer Meinung. «Die SVP ist definitiv eine Oppositionspartei», hatte BDP-Präsident Landolt Mitte November im «Sonntagsblick» gesagt. Das war als Kritik an seine Ex-Partei gemeint.

Diese machte allerdings keine Anstalten, sich gegen den Vorwurf zu wehren. Im Gegenteil: Als Ueli Maurer in der jüngsten Ausgabe der SVP-Parteizeitung auf die Zusammensetzung der Regierung angesprochen wurde, erklärte der Bundesrat: «Die SVP ist heute eine Oppositionspartei.»

Uneinig sind sich beiden lediglich darüber, welche Schlüsse aus dieser Feststellung zu ziehen sind. Aus Sicht von Maurer liegt der Grund für die oppositionelle Stellung der SVP in der Untervertretung seiner Partei im Bundesrat. «Mit einem zweiten SVP-Bundesrat würde die Schweiz ruhiger und käme auf mehr ausgeglichene Lösungen», sagte er.

Landolt zieht den umgekehrten Schluss: Für ihn ist gerade das Gebaren der SVP als Oppositionspartei Beleg dafür, dass die Partei zu Recht nur einen Sitz innehat. Mehr noch: Landolt stellt die Regierungsbeteiligung der wählerstärksten Partei sogar grundsätzlich in Frage. «Man soll keine bisherigen Bundesratsmitglieder abwählen. Wenn Ueli Maurer aber geht, müssen wir ernsthaft darüber diskutieren, ob die SVP künftig noch im Bundesrat vertreten sein soll», sagte er. Als Begründung gibt er an, dass die SVP die schweizerischen Institutionen nicht anerkenne. «Man kann nicht Regierung, Parlament und Gerichte verhöhnen und gleichzeitig Teil davon sein wollen», erklärt er auf Anfrage.

Dass der Präsident einer Bundesratspartei den Ausschluss einer anderen Partei aus der Regierung fordert, ist eine neue Dimension im Streit über die Zusammensetzung der Regierung. Und steht sinnbildlich für die Krise, in der sich das schweizerische Modell der Konkordanz vor dem Wahljahr 2015 befindet.

Arithmetik oder Inhalt?

Die Aussagen von Maurer und Landolt machen das Paradox der Konkordanz deutlich: Sämtliche Parteien bekennen sich öffentlich zur Konkordanz, aber offenbar versteht jede von ihnen etwas anderes darunter. Einige definieren die Konkordanz arithmetisch: Jede Partei soll gemäss ihrer Wählerstärke in der Regierung vertreten sein – wie es 1959 bei der Einführung der Zauberformel der Fall war. Doch selbst bei dieser arithmetischen Definition gibt es unterschiedliche Auffassungen: Einige Politiker sind der Meinung, dass bei der Sitzverteilung nicht die Parteien, sondern die unterschiedlichen politischen Blöcke massgebend sein sollten, dass also beispielsweise die «Mitte» Anspruch auf zwei oder drei Sitze habe. Wieder andere vertreten die Ansicht, dass Konkordanz nicht primär auf mathematischen, sondern auf inhaltlichen Kriterien beruhen müsse.

Die unterschiedlichen Definitionen lassen viel Spielraum – nicht zuletzt für parteitaktische Überlegungen. «Jede Partei hat ihre unterschiedliche Lesart von der Konkordanz», sagt der Politgeograf Michael Hermann im Gespräch mit unserer Zeitung. Eine einfache, allgemeingültige Definition gebe es ohnehin nicht. «Eine strikt proportionale Zusammensetzung des Bundesrats nach einer bestimmten Formel allein reicht noch nicht. Es braucht eine Kultur des Konsens.»

Unsere Zeitung bot den wichtigen Parteien des Landes Gelegenheit, ihre Auffassung von Konkordanz zu erläutern. Von sieben angefragten Parteipräsidenten beantworteten jedoch nur zwei unsere Fragen: BDP-Präsident Landolt und Regula Rytz, Co-Präsidentin der Grünen. FDP-Präsident Philipp Müller teilte mit, man werde erst nach den Wahlen im Oktober 2015 zum Thema Stellung nehmen. Die anderen Parteien gaben keine Rückmeldung.

Konsens bröckelt

Die «Kultur des Konsens», von der Hermann spricht, ist unter Druck geraten. Das zeigt sich immer häufiger bei Volksabstimmungen. Noch in den 1970er-Jahren fassten die Bundesratsparteien zu drei Vierteln aller Vorlagen die gleiche Parole. Inzwischen weicht bei praktisch jeder Abstimmung mindestens eine Regierungspartei von den anderen ab. Dass – wie unlängst bei der Ecopop- und der Gold-Initiative – die Bundesratsparteien vereint am selben Strick ziehen, ist eine seltene Ausnahme.

Früher war es vor allem die SP, welche sich im Abstimmungskampf regelmässig gegen den Bundesrat stellte. Seit Anfang der 1990er-Jahre tut es ihr die SVP vermehrt gleich. In der laufenden Legislatur wich die SVP erstmals öfter von der Parole des Bundesrats ab als die SP (siehe Grafik).

Gelungene Integration

Das Verhalten der Parteien bei Volksabstimmungen ist von grosser Bedeutung für das Regierungssystem. Denn die direkte Demokratie war massgeblich verantwortlich für die Entstehung der Konkordanz: Im 19. Jahrhundert fügten die oppositionellen Katholisch-Konservativen dem freisinnigen Bundesrat eine Abstimmungsniederlage nach der anderen zu. Um die Blockade zu überwinden, wählten die Freisinnigen mit dem Luzerner Josef Zemp 1891 zum ersten Mal einen Katholisch-Konservativen in den Bundesrat (siehe Kasten).

Das Experiment gelang: Zemp, der zuvor die Verstaatlichung der Eisenbahnen vehement bekämpft hatte, wurde als Vorsteher des Post- und Eisenbahndepartements zum Befürworter dieser Politik. Für diesen Meinungswandel musste er innerhalb seiner Partei einige Kritik einstecken. Doch an der Urne hatte er Erfolg: 1898 stimmte eine deutliche Mehrheit der Stimmberechtigten für den Kauf regionaler Eisenbahnen durch den Bund. Damit wurde der Grundstein gelegt für die Gründung der SBB drei Jahre später.

Das Beispiel der Katholisch-Konservativen machte Schule: 1929 erhielt die heutige SVP erstmals einen Bundesratssitz, und seit 1959 ist die SP mit zwei Sitzen in der Regierung vertreten. Auch in diesen Fällen wollten die herrschenden Parteien mit der Einbindung der politischen Konkurrenz auch die Gefahr bannen, dass diese die Politik der Regierung in Volksabstimmungen regelmässig blockiert. Die Machtteilung geschah nicht aus Grosszügigkeit, sondern aufgrund strategischer Überlegungen.

Parteien müssen sich profilieren

Dass sich die Bundesratsparteien bei Abstimmungen heute öfter uneinig sind als früher, kann aber nicht nur auf die Zusammensetzung der Regierung zurückgeführt werden. Hermann spricht von einer zunehmenden Professionalisierung in der Schweizer Politik. Der Wettbewerb unter den Parteien sei in den letzten Jahren stärker geworden, entsprechend sei das Marketing heute wichtiger, sagt er. «Der Druck, sich zu profilieren, ist gestiegen.» Das mache es schwieriger, Kompromisse zu finden. «Die Konkordanz hat ihre Selbstverständlichkeit verloren.»

Der Politikwissenschaftler Adrian Vatter von der Universität Bern weist zudem auf die starke Polarisierung der Schweizer Politik hin. Er sieht das Land auf dem Weg zu einer «zentrifugalen Demokratie», in der die Parteien immer stärker auseinanderdriften, anstatt miteinander zu kooperieren, wie er in seinem kürzlich erschienen Standardwerk zum politischen System der Schweiz schreibt.

Wäre es da nicht klüger, die Konkordanz über Bord zu werfen und zu einem System mit wechselnden Regierungskoalitionen überzugehen, wie es die meisten europäischen Länder kennen?

Bild: Quelle: Swissvotes, Bund / Grafik: Oliver Marx

Bild: Quelle: Swissvotes, Bund / Grafik: Oliver Marx

Aus Sicht von Michael Hermann ist das keine realistische Option. «Die Konkordanz ist trotz allem noch immer ein gut funktionierendes System.» Gegen eine Abkehr davon spreche einerseits die direkte Demokratie. Gäbe es in der Schweiz eine starke Opposition, wäre der Bundesrat permanenten Angriffen durch Referenden und Initiativen ausgesetzt.

Laut Hermann steht aber auch die politische Kultur in der Schweiz einem Systemwechsel im Weg. Das habe sich gezeigt, nachdem Christoph Blocher 2007 als Bundesrat abgewählt wurde. Die SVP sei verstärkt auf Oppositionskurs zum Bundesrat gegangen. Vom Volk sei sie dafür jedoch nicht belohnt worden: Bei den Wahlen 2011 verlor die Partei 2,4 Prozent Wähleranteil. Die Idee des Konsens sei gewissermassen in der «politischen DNA» des Landes gespeichert, sagt Hermann.

Wie stark die Idee unter der Bundeshauskuppel noch verankert ist, wird sich wohl bereits in knapp einem Jahr zeigen: Im Dezember 2015 stehen die Gesamterneuerungswahlen des Bundesrats an.

Schrittweise Entwicklung

Zeittafellkz. Bei der Gründung des Bundesstaats 1848 war die Regierung vollständig freisinnig dominiert. Der Schweizer Sonderfall der Konkordanz entwickelte sich erst mit der Zeit. Die wichtigsten Etappen dieser Entwicklung:

1891: Nachdem die Freisinnigen vierzig Jahre lang allein regiert haben, gestehen sie den Katholisch-Konservativen (der Vorgängerpartei der CVP) einen Sitz im Bundesrat zu.

1919: Erstmals wird der Nationalrat im Proporzsystem gewählt. Der Freisinn verliert seine Mehrheit im Parlament. Die Katholisch-Konservativen erhalten einen zweiten Bundesratssitz.

1929: Die Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei (BGB), die Vorläuferin der SVP, erhält einen Sitz.

1943: Die Sozialdemokraten, die zur stärksten Partei aufgestiegen sind, erhalten einen Sitz in der Regierung zugestanden. Zuvor haben sie dem Klassenkampf abgeschworen und sich zur militärischen Landesverteidigung bekannt.

1954: Nachdem sein Projekt einer Finanzreform in der Volksabstimmung scheitert, tritt der SP-Bundesrat Max Weber zurück. Nachfolger wird ein CVP-Vertreter; die SP verliert ihren Sitz.

1959: Die SP kehrt in den Bundesrat zurück und erhält gemäss ihrer Wählerstärke zwei Sitze. Freisinnige und Christlichdemokraten haben fortan ebenfalls zwei Sitze, die BGB einen. Die Zauberformel ist geboren.

1983: Das Parlament wählt Otto Stich gegen den Willen seiner Partei als SP-Vertreter in den Bundesrat. Die Parteispitze will daraufhin aus dem Bundesrat austreten. Doch die Basis stimmt an einem Sonderparteitag für den Verbleib in der Regierung.

2003: Die zur stärksten Partei aufgestiegene SVP fordert einen zweiten Bundesratssitz. Das Parlament wählt CVP-Bundesrätin Ruth Metzler ab und ersetzt sie durch Christoph Blocher.

2007: Blocher verfehlt die Wiederwahl und wird durch seine Parteikollegin Eveline Widmer-Schlumpf ersetzt. Nach Annahme der Wahl wird sie zusammen mit dem anderen SVP-Bundesrat Samuel Schmid aus der Partei ausgeschlossen.

2008: Nach dem Rücktritt von Samuel Schmid wählt das Parlament Ueli Maurer zu seinem Nachfolger. Die SVP ist wieder mit einem Sitz im Bundesrat vertreten.

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