BUNDESRAT: Der Krimi, der zur Zauberformel führte

1959 wurde die Formel für die Zusam­mensetzung der Regierung geboren, die für eine einzigartige Stabilität sorgte. Ihre Entstehung weist erstaunliche Parallelen zu heute auf.

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Erstmals schwören zwei Sozialdemokraten mit: die gewählten Bundesräte bei der Vereidigung am 17. Dezember 1959. Von links nach rechts: Max Petitpierre (FDP), Paul Chaudet (FDP), Friedrich Wahlen (BGB), Jean Bourgknecht (KVP), Willy Spühler (SP), Ludwig von Moos (KVP), Hans-Peter Tschudi (SP) und Bundeskanzler Charles Oser. (Bild: Keystone/Hans-Ueli Blöchliger)

Erstmals schwören zwei Sozialdemokraten mit: die gewählten Bundesräte bei der Vereidigung am 17. Dezember 1959. Von links nach rechts: Max Petitpierre (FDP), Paul Chaudet (FDP), Friedrich Wahlen (BGB), Jean Bourgknecht (KVP), Willy Spühler (SP), Ludwig von Moos (KVP), Hans-Peter Tschudi (SP) und Bundeskanzler Charles Oser. (Bild: Keystone/Hans-Ueli Blöchliger)

Lukas Leuzinger

Nach dem Rücktritt von Finanzministerin Eveline Widmer-Schlumpf erhöht die SVP den Druck auf das Parlament, ihr einen zweiten Bundesratssitz zuzugestehen. Sie beruft sich dabei auf die «Zauberformel» 2-2-2-1: «Die SVP hat sich stets dazu bekannt, dass die drei wählerstärksten Parteien Anspruch auf zwei Sitze in der Landesregierung haben und die viertstärkste Partei Anspruch auf einen Sitz hat», erklärte die Partei nach der Rücktrittsankündigung Wid­mer-Schlumpfs.

Negativ konnotierter Begriff

Die Rückkehr zur «Zauberformel» ist in aller Munde. Sie gilt als Garantin für Konsens und Stabilität. Dabei war der Begriff ursprünglich keineswegs positiv konnotiert. Erstmals verwendet wurde er von der «Neuen Zürcher Zeitung» im November 1959. Die eidgenössischen Wahlen waren vorbei, und es galt, die Regierung neu zu besetzen. In einem Leitartikel spottete der Redaktor des freisinnigen Blatts über die «seit Jahren herumgebotene magische Formel» und machte klar, was er von dieser Formel hielt: nichts.

Die Ablehnung ist verständlich: Die «magische Formel» sah nämlich vor, dass die Sozialdemokraten zwei Sitze im Bundesrat erhalten. Die Freisinnigen drohten damit, einen ihrer drei Sitze zu verlieren.

Christdemokraten als treibende Kraft

Die SP hatte bereits Regierungserfahrung: 1943 – als Reaktion auf die äussere Bedrohung im Zweiten Weltkrieg – wählten die Bürgerlichen mit Ernst Nobs zum ersten Mal einen Sozialdemokraten in den Bundesrat. Das Gastspiel der SP in der Regierung dauerte jedoch nicht lange: 1953 trat ihr Bundesrat Max Weber zurück, nachdem das Volk sein Projekt einer neuen Finanzordnung versenkt hatte. Die SP gab den Bürgerlichen die Schuld dafür – und ging in die Opposition. Der freiwerdende Sitz ging zunächst an die FDP, ab 1954 hatten Freisinnige und KVP (die heutige CVP) je drei Sitze im Bundesrat, den siebten besetzte die BGB (die Vorläuferin der SVP).

Die SP merkte allerdings bald, dass sie ausserhalb des Bundesrats isoliert war und wenig bewirken konnte. Sie strebte daher eine Rückkehr in die Regierung an. Massgeblich unterstützt wurde sie dabei von der KVP. Als eigentlicher Architekt der Zauberformel gilt Martin Rosenberg. Er war langjähriger Generalsekretär der KVP und daneben auch noch Bundeshausredaktor der konservativen Luzerner Tageszeitung «Vaterland», aus der später die «Neue Luzerner Zeitung» hervorging.

Rosenbergs Plan: FDP, KVP und SP als grösste Parteien sollten je zwei Sitze im Bundesrat haben, die kleinere BGB einen Sitz. Von dieser Zusammensetzung versprach er sich mehr Stabilität und breit abgestützte Lösungen. Eine Rolle gespielt haben dürfte aber auch, dass mit dieser «neuen politischen Konzeption» – Rosenberg benutzte den Begriff «Zauberformel» nie – die Vorherrschaft des Freisinns im Bundesrat endgültig gebrochen werden konnte. Zwei Sozialdemokraten in der Regierung erlaubten es der KVP, bei Entscheiden jeweils das Zünglein an der Waage zu spielen. Das erklärt, wieso sich die KVP so vehement für die Zauberformel einsetzte, obwohl sie damit selbst ebenfalls einen Sitz verlor.

«Zwei oder keiner»

Der Plan war allerdings nicht ganz einfach umzusetzen. Denn die SP wollte sich als stärkste Partei nicht mehr mit einem Sitz zufriedengeben, sondern forderte ultimativ: «zwei oder keinen». Weil es den Gepflogenheiten widersprach, amtierende Bundesräte abzuwählen, musste Rosenberg warten, bis gleichzeitig ein FDP- und ein KVP-Sitz frei wurden. Der konservative Zuger Philipp Etter erklärte sich bereit, «auf Abruf» in der Regierung zu bleiben und sein Amt zur Verfügung zu stellen, sobald einer seiner freisinnigen Kollegen zurücktreten würde. Dafür verzichtete Etter 1957 sogar auf das Amt des Bundespräsidenten.

Rosenberg arbeitete hartnäckig auf sein Ziel hin. Er zog im Hintergrund die Fäden und warb gleichzeitig in der Öffentlichkeit für die Idee. In zahllosen Leitartikeln im «Vaterland» lieferte er sich scharfe Gefechte mit der freisinnigen Presse. Interessant ist, dass die Unterscheidung zwischen arithmetischer und inhaltlicher Konkordanz schon damals die Diskussion prägte. Die Konservativen und Sozialdemokraten betonten die Notwendigkeit, alle relevanten Kräfte gemäss ihrer Stärke in die Regierung einzubinden. Die Freisinnigen stimmten dem im Grundsatz zwar zu, befanden jedoch, dass die SP zu oppositionell und nicht regierungsfähig sei – ähnliche Argumente sind heute in Bezug auf die SVP zu hören.

Ein Hindernis kurz vor dem Ziel

1959 kam für Rosenberg endlich die Gelegenheit, seinen Plan in die Tat umzusetzen: Nach den eidgenössischen Wahlen – bei denen es keine grösseren Verschiebungen gab – trat der FDP-Bundesrat Hans Streuli zurück. Etter folgte ihm gleichentags. (Kurz darauf traten auch die beiden anderen KVP-Bundesräte zurück, allerdings aus gesundheitlichen Gründen.)

Der Weg war frei für die Zauberformel. Doch Rosenbergs säuberlich ausgearbeitetem Plan kam kurz vor dem Ziel etwas in den Weg: die SP.

Anfang Dezember nominierte die Partei ihre Bundesratskandidaten. Dabei stellte sie neben dem gemässigten Zürcher Willy Spühler den Parteipräsidenten Walter Bringolf auf. Das war eine offene Provokation, war doch Bringolf ein ehemaliger Kommunist und damit für anständige Bürgerliche nicht wählbar. Auch für die Befürworter einer Bundesratsbeteiligung der SP war die Nomination eine «Überraschung», wie Rosenberg im «Vaterland» verärgert schrieb. Die KVP drängte Bringolf zum Rückzug seiner Kandidatur, doch dieser wollte davon nichts wissen. Derweil brachten die Freisinnigen mit dem Zürcher Hans Schaffner einen Kandidaten in Stellung, der ihren dritten Sitz retten sollte.

Kampf um den letzten Sitz

Unter dieser Konstellation wurden die Bundesratswahlen am 17. Dezember 1959 zu einem regelrechten Krimi. Der Andrang auf die Zuschauertribüne des Nationalratssaals war so gross, dass schon vor 7 Uhr morgens kein Platz mehr frei war.

Die wieder antretenden Bundesräte sowie die beiden neuen KVP-Kandidaten schafften die Wahl ohne Probleme. SP-Kandidat Spühler traf auf den Widerstand der FDP und ihren Kandidaten Schaffner, doch auch er erreichte im ersten Wahlgang das absolute Mehr. Spühler konnte seine Wahl aber nur annehmen, wenn noch ein zweiter Sozialdemokrat gewählt werden sollte.

Beim Kampf um den letzten zu besetzenden Sitz lag der Freisinnige Schaffner im ersten Wahlgang vorne, verpasste aber das absolute Mehr. Hinter ihm folgte Hans-Peter Tschudi, ein gemässigter Sozialdemokrat aus Basel. Der offizielle SP-Kandidat Bringolf lag mit deutlichem Abstand an dritter Stelle. Dennoch hielt er an seiner Kandidatur fest. Erst als Tschudi im zweiten Wahlgang noch mehr Stimmen machte, kapitulierte Bringolf und zog sich zurück. Im dritten Wahlgang schaffte Tschudi schliesslich das absolute Mehr. Die Zauberformel war geboren.

Zunehmende Instabilität

Die neue Zusammensetzung sollte sich als Erfolgsmodell erweisen. Entgegen aller Warnungen fügte sich die SP gut in den Bundesrat ein. Es folgte eine lange Periode stabiler Verhältnisse in der Regierung. Mit dem Aufstieg der SVP in den 1990er-Jahren widerspiegelte die Zauberformel die Stärkeverhältnisse aber immer schlechter. Das führte zu Jahren der Instabilität.

Auch wenn die SVP am 9. Dezember einen zweiten Bundesratssitz erhält, dürften die Diskussionen über die Regierungszusammensetzung nicht beendet sein. Denn im Vergleich zur Blütezeit der Zauberformel ist der Konsens unter den Parteien schwächer geworden. Über die Ausrichtung des Landes bestehen grundsätzlich unterschiedliche Ansichten. Das betrifft auch die Regierung selbst: Im Gegensatz zur Zeit nach 1959 fehlt eine übereinstimmende Auffassung darüber, was gemeinsames Regieren eigentlich ausmacht.