DEMOKRATIE: «Ich sehe die Gefahr des Absolutismus»

Der emeritierte Rechtsprofessor Jörg Paul Müller warnt davor, dass die Schweizer Demokratie in die falsche Richtung abgleiten könnte . Und erklärt, weshalb Landesrecht nicht über Völkerrecht gestellt werden kann.

Interview Lukas Leuzinger
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Staatsrechtler Jörg Paul Müller fordert Korrektoren an der Schweizer Demokratie, damit Volksentscheide keine Grundrechte verletzen können. Im Bild: Abstimmung an der Landsgemeinde in Glarus. (Bild: Keystone/Arno Balzarini)

Staatsrechtler Jörg Paul Müller fordert Korrektoren an der Schweizer Demokratie, damit Volksentscheide keine Grundrechte verletzen können. Im Bild: Abstimmung an der Landsgemeinde in Glarus. (Bild: Keystone/Arno Balzarini)

In der Schweizer Demokratie brauche es Korrekturen, um zu verhindern, dass Volksentscheide die Rechte von Minderheiten verletzen, sagt der Staatsrechtler Jörg Paul Müller. Er fordert eine strengere Prüfung von Initiativen.

Herr Müller, Sie nehmen in Luzern an einer Tagung mit dem Titel «Ist die Demokratie zukunftstauglich?»* teil. Müssen wir uns heute, im Jahr 2014, Sorgen um die Zukunft der Demokratie machen?

Jörg Paul Müller: Die Frage, die sich zuerst stellt, ist: Was meinen wir mit Demokratie? Demokratie, so wie ich sie verstehe, zeichnet sich dadurch aus, dass möglichst viele Leute, die in einem bestimmten Territorium leben, Politik mitgestalten können. Das bedeutet, dass sie allein oder in Gruppen ihren eigenen Vorstellungen und Bedürfnissen Ausdruck geben können.

Und was ist, wenn eine Demokratie dieses Ziel verfehlt?

Müller: Hannah Arendt sagte einst: Der Tag, als die Athener Sokrates zum Tod verurteilten, war das Ende der attischen Demokratie. Wenn ein Staatswesen tyrannisch und menschenverachtend wird, verdient es den Namen Demokratie nicht mehr. Und ich meine, dass auch die Schweizer Demokratie nicht gefeit davor ist, einmal in diese Richtung abzugleiten.

Machen Sie sich Sorgen, dass unsere Demokratie tyrannisch wird?

Müller: Das kann sie werden. Das Ja zur Minarettinitiative war der Ansatz zu einer Diskriminierung einer Religionsgemeinschaft. Auch die Ausschaffungsinitiative hat eine Tendenz zur Unmenschlichkeit. Das ist ein Ansatz, das könnte weitergehen und dann wirklich gefährlich werden.

Malen Sie nicht ein etwas gar düsteres Bild? Bisher hat sich das Volk keiner gravierenden Verletzungen verfassungsmässiger Grundrechte schuldig gemacht.

Müller: Ich sage nicht, wir seien in einem Absolutismus, aber ich sehe eine Gefahr, dass wir dort hingelangen. Die Volksinitiativen, die in den letzten zehn Jahren angenommen wurden, zeigen eine Tendenz der Missachtung elementarer Verfassungsgrundsätze wie Gewaltentrennung, Grundrechte, Verhältnismässigkeit. So stark wie in neuester Zeit hat sich die Gefahr einer Tyrannei der Volksrechte noch kaum manifestiert.

Was wäre denn aus Ihrer Sicht nötig, um dieser Gefahr entgegenzuwirken?

Müller: Nötig wäre Respekt vor elementaren Prinzipien des Verfassungsstaates, wie er sich in unserem Kulturkreis in der Neuzeit entwickelt hat. Wir Schweizer sollten lernen, dass die Demokratie nicht ein dominierendes Element hat. Das Prinzip der Gewaltenteilung besagt, dass kein Organ im Staat allmächtig werden und ohne Kontrolle durch ein anderes entscheiden kann. Es braucht ein Gegengewicht, um zu verhindern, dass die 51 Prozent der Stimmenden an einem Wochenende eine Minderheit in wesentlichen Rechten verletzen. Theoretisch könnte beispielsweise eine Mehrheit beschliessen, sämtliche Moscheen und Synagogen zu schliessen. Wir haben keine Bremse in unserer Verfassung, die das verhindern würde. Es braucht gewisse Korrekturen.

Was meinen Sie konkret?

Müller: Beispielsweise müsste ein Gericht beurteilen, ob durch einen Entscheid Minderheitenrechte verletzt werden, also beispielsweise, ob jemand in seiner Privatsphäre, in seiner Wirtschaftsfreiheit oder in seiner Religionsfreiheit verletzt wird. Wenn das der Fall ist, dann ist die Mehrheit nicht im Recht, dann darf ihr Entscheid nicht Recht werden.

Aber es ist doch stossend, wenn die Mehrheit etwas entscheidet, das danach nicht umgesetzt wird. In jüngerer Vergangenheit gab es dafür zuhauf Beispiele, etwa die Alpen- oder die Zweitwohnungsinitiative. Führt das nicht zu Ernüchterung bei den Stimmbürgern?

Müller: Da bin ich völlig einverstanden: Initiativen müssen durchgesetzt werden. Dass die Alpeninitiative nicht umgesetzt wird, ist ein rechtsstaatliches Versagen. Dass anderseits die Umsetzung der Ausschaffungsinitiative Schwierigkeiten bereitet, liegt daran, dass zu wenig Gewähr besteht, dass ihre buchstabengetreue Umsetzung nicht Menschenrechte verletzt. Dies könnte vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) verurteilt werden. Es hätte also vor der Volksabstimmung näher und genauer geprüft werden müssen, ob die Initiative in ihrem Wortlaut überhaupt durchsetzbar ist. Das Parlament wäre verpflichtet, die Abstimmungsfreiheit der Bürger besser zu schützen, indem es unklare oder mehrdeutige Initiativen ablehnt. Das Parlament muss diese Kriterien strenger handhaben. Nehmen Sie das Beispiel der Ecopop-Initiative, die ganz klar gegen die Einheit der Materie verstösst. Oder auch die Durchsetzungs­initiative, wo einer ausländerrechtlichen Kompetenz eine voll ausformulierte Strafbestimmung angehängt wird. So etwas sollte das Parlament nicht zulassen.

Ist das Parlament überhaupt die richtige Instanz, um über die Gültigkeit einer Initiative zu entscheiden?

Müller: Ich zweifle, ob dies die richtige Instanz für eine solche Prüfung ist. Ein Gericht könnte politisch unabhängiger urteilen.

Sie fordern «Korrekturen» an der direkten Demokratie. Besteht nicht die Gefahr, dass das Pendel in die andere Richtung schwenkt? Parlamente, Regierungen und Gerichte können Grundrechte genauso verletzen wie das Stimmvolk.

Müller: Richtig. Deshalb braucht es einen Ausgleich unter den verschiedenen Akteuren. Die Demokratie ist nicht eine Pyramide, bei der das «Volk» zuoberst steht. Ich würde das Verhältnis unter den obersten Instanzen (Parlament, Bundesgericht, Referendumsentscheide) weniger als Pyramide, sondern eher als ein Mobile sehen, bei dem alles im Gleichgewicht sein muss. Wenn eine Instanz absolute Macht beansprucht, fällt der demokratische Staat zusammen.

Derzeit brütet das Parlament über der Umsetzung der Ausschaffungsinitia­tive. Setzt es die Initiative strikt nach Wortlaut um, drohen Konflikte mit internationalem Recht, etwa der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). Wählt es eine weniger strikte Variante, setzt es sich dem Vorwurf aus, den Volkswillen zu missachten, zudem hängt noch immer die Durchsetzungsinitiative als Damoklesschwert in der Luft. Wie soll aus Ihrer Sicht dieses Dilemma gelöst werden?

Müller: Die Schweiz hat kein Verfassungsgericht, was aus meiner Sicht ein grosses Defizit ist. Sie hat sich aber staatsvertraglich der EMRK unterstellt. Auch mit der Annahme einer Volksinitiative kann der Vertrag nicht aus den Angeln gehoben werden. Er bleibt für die Schweiz gültig. Es ist nicht möglich, dass eine Volksinitiative völkerrechtliche Verträge ausser Kraft setzt. Das ist juristisch unzulässig. Das Völkerrecht regelt die Beziehungen unter den Völkerrechtssubjekten. Da kann nicht ein Staat von sich aus sagen: Ich erlasse jetzt ein Gesetz, das diesen Vertrag ändert.

Das heisst, Völkerrecht steht immer über Landesrecht?

Müller: Ja, Völkerrecht steht über Landesrecht. Das kann man nicht ändern.

Genau das hat die SVP nun jedoch im Sinn. Sie plant eine neue Initiative, die vorschreibt, dass Landesrecht konsequent über Völkerrecht gestellt wird.

Müller: Das ist ein Trugschluss.

Was würde denn passieren, wenn die Initiative angenommen würde?

Müller: Es kann im Wesentlichen nichts passieren. Man kann beschliessen, dass völkerrechtliche Verträge nicht mehr unmittelbar anwendbar sind, sondern zuerst in ein Gesetz gegossen werden müssen. Dem zwingenden Charakter des Völkerrechts entgeht man damit aber nicht. Die SVP betreibt Augenwischerei, wenn sie den Leuten beliebt machen will, Landesrecht über Völkerrecht zu stellen. Man kann die Tatsache, dass Völkerrecht über Landesrecht steht, nicht ändern.

Für die Auslegung der EMRK ist der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zuständig. Allerdings wird kritisiert, dass der Gerichtshof lege seine Kompetenzen immer weiter aus und mische sich immer stärker in innerstaatliche Angelegenheiten ein.

Müller: Das Völkerrecht ist nicht eine statische Ordnung, sie entwickelt sich weiter. Beispielsweise postuliert die EMRK das Recht auf Familie. Der Begriff der Familie hat aber 2014 eine andere Bedeutung als noch 1950. Fragen ergeben sich auch im Bezug auf die Meinungsfreiheit: So muss konkretisiert werden, was Meinungsfreiheit im Internet bedeutet. Die EMRK sieht ganz klar vor, dass der Gerichtshof den aktuellen Verhältnissen Rechnung trägt und die Menschenrechte konkretisiert.

Aber es ist doch eine Tatsache, dass es eine breite Unzufriedenheit gibt. Jüngst warnte beispielsweise Nationalratspräsident Ruedi Lustenberger von übermässigen Eingriffen in das nationale Recht.

Müller: Der Gerichtshof ist gehalten, den Mitgliedstaaten einen Gestaltungsspielraum in der Auslegung von Grundrechten zu belassen. Die Grenze des legitimen Eingreifens des EGMR muss immer wieder gerade in Auseinandersetzung mit den betroffenen Staaten in den konkreten Fällen neu gesucht werden. Ein solches Abtasten geht nicht ohne gelegentliche Fehleinschätzungen vor sich.

Es gibt eine Diskussion darüber, ob die Hürden für Volksinitiativen erhöht werden sollen, etwa indem man das Unterschriftenquorum erhöht. Was halten Sie von solchen Vorschlägen?

Müller: Welche Unterschriftenzahl geeignet ist, ist schwierig festzulegen. Wenn man sie erhöhen würde, würden Minderheiten benachteiligt, während starke Akteure mit emotionsgeladenen Anliegen weiterhin Initiativen lancieren könnten. Es gibt intelligentere Lösungen. Ich würde beispielsweise vorschlagen, dass eine Initiative nur als angenommen gilt, wenn zum Beispiel mindestens 40 Prozent der Stimmbürger an die Urne gehen. Dadurch hätte man einen stärkeren Ausdruck eines Konsenses in der Bevölkerung.

HINWEIS

Jörg Paul Müller (76) ist emeritierter Professor für Öffentliches Recht und Rechtsphilosophie an der Universität Bern. Er ist Mitglied der Intellektuellengruppe «Club Helvetique», die für Demokratie, Menschenrechte und den Rechtsstaat einstehen.

* Der zweite Teil der Tagung «Ist die Demokratie zukunftstauglich?» findet heute (9 Uhr bis 13 Uhr) an der Universität Luzern (Hörsaal 5) statt. Organisiert wird die Veranstaltung von der Stiftung Lucerna.