DEMOKRATIE: Schrauben an der Volksinitiative

Seit Jahren wird über Reformen des Initiativrechts diskutiert. Nun nimmt das Parlament einen weiteren Anlauf. Ein neues Buch macht Vorschläge, die darüber hinausgehen.

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Aktivisten reichen am 15. Februar 2013 die Volksinitiative «Millionen-Erbschaften besteuern für unsere AHV» in Bern ein. (Bild: Keystone/Lukas Lehmann)

Aktivisten reichen am 15. Februar 2013 die Volksinitiative «Millionen-Erbschaften besteuern für unsere AHV» in Bern ein. (Bild: Keystone/Lukas Lehmann)

Lukas Leuzinger

«Unverhältnismässig», «Ausschaltung des Parlaments», «Bruch mit den Grundregeln der Demokratie»: Die Gegner sparen bei ihrer Kritik an der Durchsetzungsinitiative nicht mit scharfen Worten. Es hätte nicht viel gefehlt, und das Begehren würde übernächstes Wochenende gar nicht zur Abstimmung kommen: Als das Parlament über die Initiative diskutierte, wollten einige Politiker sie vollständig für ungültig erklären. In der Staatspolitischen Kommission (SPK) des Ständerats unterlagen sie nur mit 6 zu 7 Stimmen.

Nun kommt die Initiative vors Volk. Geht es nach den Staatspolitischen Kommissionen beider Räte, soll derartigen Begehren künftig jedoch ein Riegel geschoben werden. Die SPK des Nationalrats hat Anfang Februar eine Parlamentarische Initiative ihrer ständerätlichen Schwesterkommission angenommen. Diese will, dass das Parlament eine Initiative nicht behandeln muss, wenn diese eine Verfassungsbestimmung betrifft, deren Umsetzung noch nicht abgeschlossen ist. «Durchsetzungsinitiativen» sollen so die Zähne gezogen werden.

Zu viele Initiativen?

Das Instrument der Volksinitiative gibt schon seit längerem zu reden, und Reformen wurden immer wieder diskutiert. Mal störte man sich daran, dass zu viele Initiativen gegen Grundrechte verstossen, mal daran, dass zu viele von ihnen völkerrechtliche Verträge verletzen, mal daran, dass ganz allgemein zu viele Initiativen eingereicht werden. Schon in den 1930er-Jahren beklagte sich der Bundesrat, das Volk mache vom Initiativrecht zu fleissig Gebrauch. In jüngerer Vergangenheit beklagte der ehemalige Leiter des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco), Jean-Daniel Gerber, die Stimmbürger würden «von Volksinitiativen richtiggehend überschwemmt». Der Obwaldner CSP-Nationalrat Karl Vogler forderte mit einem Postulat den Bundesrat auf, «limitierende Mechanismen bei Volksinitiativen» vorzuschlagen, um deren Zahl zu senken. Vorstellen könnte er sich etwa eine Erhöhung der Unterschriftenzahl.

Eine solche schlug vergangenes Jahr auch die Stiftung Avenir Suisse vor. Sozusagen als Kompensation dafür soll neben der Initiative auf Verfassungs­ebene die Gesetzesinitiative eingeführt werden. Einen anderen Ansatz wählte die ehemalige Bundeskanzlerin Annemarie Huber-Hotz, die vergangenes Jahr in einem Interview mit der «Zentralschweiz am Sonntag» forderte, dass es Parteien, die Fraktionsstärke im Parlament haben, verboten werden soll, Initiativen zu lancieren. Gegen diesen Vorschlag wurde argumentiert, dass ein solches Verbot leicht umgangen werden kann, indem einer Partei nahestehende Organisationen oder Personen eine Initiative lancieren.

Konflikte mit Grundrechten

Neben der Anzahl gab in den letzten Jahren vor allem der Inhalt von Initiativen zu reden. Denn die Begehren kommen immer wieder in Konflikt mit anderen Rechtsnormen, etwa mit der Europäischen Menschenrechtskonvention, aber auch mit Grundrechten und -prinzipien, die in der Schweizer Bundesverfassung festgeschrieben sind. Die Durchsetzungsinitiative, die laut ihren Gegnern das Prinzip der Verhältnismässigkeit verletzt, ist wiederum ein Beispiel dafür.

Das Problem dieser Initiativen ist, dass sie entweder nicht oder nur teilweise umgesetzt werden können. Oder dass sie zwar umgesetzt werden können, damit aber internationale Verträge oder Bestimmungen der Bundesverfassung verletzt werden. Die Bundesversammlung kann diesem Problem zuvorkommen, indem sie eine Initiative für ungültig erklärt. Die heute geltenden Ungültigkeitsgründe (Verletzung der Einheit der Materie oder der Einheit der Form, Verstoss gegen zwingendes Völkerrecht oder faktische Undurchführbarkeit) sind allerdings relativ eng gefasst. Tatsächlich wurden in der Geschichte erst vier Initiativen für ungültig erklärt.

In der Vergangenheit wurde eine ganze Reihe von Lösungen vorgeschlagen, um Konflikte zwischen Volksinitiativen und anderen Rechtsnormen aufzulösen. In einem neuen Buch*, das diese Woche veröffentlicht wurde, befassen sich Juristen und Politiker mit einigen dieser Vorschläge und stossen die Diskussion damit von neuem an. Ein Teil der Lösungsvorschläge zielt darauf, dass «problematische» Volksinitiativen gar nicht erst zur Abstimmung kommen. Dieses Ziel hatte auch der Bundesrat vor Augen, als er 2013 zwei Reformvorschläge präsentierte:

 

  • Noch vor der Unterschriftensammlung soll der Initiativtext durch die Bundesverwaltung geprüft werden und auf mögliche Konflikte mit Völkerrecht oder der Bundesverfassung hingewiesen werden. Die Initianten wären nicht verpflichtet, den Initiativtext anzupassen, müssten aber eine allfällige negative Einschätzung der Verwaltung auf den Unterschriftenbögen abdrucken, sozusagen als «Warnhinweis», dass die Initiative für ungültig erklärt werden könnte.
  • Volksinitiativen sollen künftig auch für ungültig erklärt werden können, wenn sie gegen den Kern der verfassungsmässigen Grundrechte verstossen.

 

Die bundesrätlichen Ideen kamen in der Vernehmlassung allerdings schlecht an. Als Problem stellte sich heraus, dass relativ schwierig zu definieren ist, was der Kern der Grundrechte konkret umfasst. Aufgrund der negativen Rückmeldungen begrub die Regierung ihre Pläne noch im gleichen Jahr wieder.

Keine Rückwirkung

Die Vorschläge der Staatspolitischen Kommissionen, die demnächst in die Räte kommen werden, gehen weniger weit. Neben den Einschränkungen für «Durchsetzungsinitiativen» enthalten sie vier weitere Punkte:

 

  • Volksinitiativen, die rückwirkende Bestimmungen enthalten (wie etwa die Erbschaftssteuerinitiative), sollen für ungültig erklärt werden.
  • Das Kriterium der Einheit der Materie soll künftig strenger angewendet werden. Der Vorschlag ist beeinflusst durch die Diskussion über die Ecopop-Initiative. Diese hatte das Parlament für gültig erklärt, obwohl sie sowohl Bestimmungen zur Einwanderung als auch zur Entwicklungshilfe enthielt.
  • Die Kommissionen nahmen auch den bundesrätlichen Vorschlag einer materiellen Vorprüfung von Initiativen wieder auf. Allerdings soll diese freiwillig sein, und es müssten auch keine Warnhinweise auf die Unterschriftenbögen gedruckt werden.
  • Wenn das Parlament einen indirekten Gegenvorschlag in Form einer Gesetzesänderung beschliesst, soll diese im Abstimmungsbüchlein ebenfalls publiziert werden.

 

Während die Vorschläge in beiden Kommissionen eine Mehrheit fanden, wehren sich insbesondere SVP-Vertreter dagegen. Die heute geltende Regelung habe sich bewährt, argumentieren sie.

Deutlich weiter geht ein Vorschlag, den die Rechtsprofessorin Astrid Epiney im oben erwähnten Buch macht. Demnach sollen Initiativen künftig nicht mehr als ausgearbeiteter Verfassungstext, sondern nur noch in der Form der allgemeinen Anregung eingereicht werden können.

Entschärfung durch Richter

Andere Ansätze fokussieren dagegen auf die Umsetzung von erfolgreichen Volksinitiativen. So argumentiert der emeritierte Staatsrechtsprofessor Andreas Auer, die heutigen rechtlichen Rahmenbedingungen seien ausreichend. Jedoch müssten sich Initianten damit abfinden, dass Initiativen, die mit Grund- und Menschenrechten in Konflikt stehen, von Gerichten im Einzelfall entschärft werden.

Andere Experten, etwa der Rechtsprofessor Andreas Kley, stehen Einschränkungen beim Initiativrecht generell kritisch gegenüber (siehe «Nachgefragt»).

Bislang sind ohnehin fast alle Versuche, die Volksinitiative zu reformieren, gescheitert. Ob den jüngsten Vorschlägen der Staatspolitischen Kommissionen mehr Erfolg beschieden ist, wird sich weisen. In jedem Fall dürfte die Diskussion auch danach noch weitergehen.

Hinweis

* Georg Kreis (Herausgeber): Reformbedürftige Volksinitiative. Verlag Neue Zürcher Zeitung.

Andreas Kley, Professor für öffentliches Recht und Verfassungsgeschichte an der Uni Zürich (Bild: pd)

Andreas Kley, Professor für öffentliches Recht und Verfassungsgeschichte an der Uni Zürich (Bild: pd)