Sozialwerke

Die grosse Mühe mit Reformpaketen

Die Unternehmenssteuerreform scheiterte, im Gesundheitswesen herrscht Stillstand, und die Altersreform 2020 ist absturzgefährdet. Schafft die Schweiz noch grosse Würfe?

Othmar von Matt und Lorenz Honegger
Drucken
Teilen
Sind grosse Reformpakete auch im Jahr 2017 noch möglich?

Sind grosse Reformpakete auch im Jahr 2017 noch möglich?

Illustration: Marco Tancredi / Bild: Shutterstock

Bundesrat Alain Berset schreitet die Treppe zur Eingangshalle des Bundeshauses herunter, verfolgt von über einem Dutzend Journalisten. Eben hat das Parlament die Ausgabenbremse für die Rentenreform gelöst. CVP-Ständerat Konrad Graber eilt heran – und klopft dem Innenminister freundschaftlich auf die Schulter. Graber, der das Geschäft im Ständerat führte, entfährt ein Seufzer. Gerade noch einmal gut gegangen.

Auf genau 101 Stimmen kamen die Befürworter der Altersvorsorge 2020 im Nationalrat diesen Donnerstag. Exakt so viele Stimmen, wie nötig waren. Eine Stimme weniger und die Reform wäre gescheitert. Die Stimmen erreichte das Mitte-Links-Lager um SP, Grüne, CVP, BDP und GLP dank zwei Lega-Vertretern.

Sind grosse Reformpakete also auch im Jahr 2017 noch möglich? Die Antwort ist seit dem Abstimmungsdebakel vom 12. Februar bei der Unternehmenssteuerreform III mehr als ungewiss. Die Reform der 1. und 2. Säule der Altersvorsorge gilt als wichtigstes Projekt der gesamten Legislatur. Ein Ja am 24. September wäre auch ein wichtiges Signal für die Reformen, die im Gesundheitswesen und im Energiebereich anstehen.

STEUERN

Das Nein zur Unternehmenssteuerreform III war ein Schock. Obwohl sämtliche bürgerliche Parteien, die Kantone und die Wirtschaftsverbände die Vorlage befürworteten, lehnte sie das Stimmvolk am 12. Februar mit 59,1 Prozent ab. Die Angst war gross, dass die geplanten Entlastungen für Unternehmen auf Kosten der einfachen Steuerzahler gehen. Der Bundesrat muss nun eiligst eine neue Reform aufgleisen. 2008 war die USR II noch knapp angenommen worden. 2004 hatte die Bevölkerung ein Steuerpaket verworfen.

Der Ständerat als Reformlabor

Der Klaps, den Ständerat Graber Bundesrat Berset versetzte, könnte dafür von symbolischer Bedeutung sein. Er macht das symbiotische Verhältnis deutlich, das die Regierungsmitglieder zu den Ständeräten gewonnen haben. Je stärker sich der Nationalrat seit den Wahlen 2015 polarisierte, desto enger wurden die Bindungen zwischen Regierung und kleiner Kammer. Der Ständerat nehme im Moment «eine enorm wichtige Konsens-Funktion» wahr, sagt Ständerats-Präsident Ivo Bischofberger (CVP, SG). Der Nationalrat dagegen tendiere seit der neuen Legislatur zu einer starken Block- und Polbildung.

Die Bundesräte bringen ihre Vorlagen deshalb mit Vorliebe zuerst in den Ständerat. Startet das Prozedere in der kleinen Kammer, haben die Projekte bessere Chancen. Das war bei Doris Leuthard mit dem Nationalstrassen- und Agglomerationsfonds (NAV) und der Bahnvorlage Fabi so, bei Ueli Maurer mit der USR III und bei Berset mit der AHV.

GESUNDHEITSWESEN

Reformprojekte im Gesundheitsbereich sind bei der Bevölkerung wenig populär. Im Querschnitt der letzten 20 Jahre lagen hier die Ja-Stimmen lediglich bei 30 bis 35 Prozent, wie Politgeograf Michael Hermann nachgewiesen hat. 1994 wurde das neue Krankenversicherungs-Gesetz (KVG) mit 51,8 Prozent Ja-Stimmen angenommen. 2012 hingegen fiel die Managed-Care-Vorlage trotz einer breiten parlamentarischen Mehrheit bei der Bevölkerung durch. Nun stehen wieder Reformen im Gesundheitswesen an.

Noch im 19. Jahrhundert galt der Nationalrat als Motor des Fortschritts. Inzwischen hat sich das grundlegend geändert. «Die Lösungen werden heute im Ständerat erarbeitet», sagt Paul Rechsteiner (SP, SG), einer der Architekten der AHV-Reform. Das hänge mit der Zusammensetzung der kleinen Kammer zusammen: drei fast gleich grosse Gruppen – CVP, FDP und SP. «Der Ständerat wurde zu einem Labor.»

Die Lösungssuche via Ständerat, der dann kaum umkehrbare Varianten ins Spiel bringt, hinterlässt aber zunehmend Frustrierte. Von einem Diktat des Ständerats ist die Rede, oder von «vergifteten» Kompromissen – weil sie ein zweigeteiltes Parlament zurücklassen. Das sieht selbst ein Mitte- und Konsenspolitiker wie Bauernpräsident und CVP-Nationalrat Markus Ritter so. Es gebe «unheimlich viele» verletzte Leute. Ritter glaubt, dass es zu einem «vergifteten Abstimmungskampf» kommt.

Die Ursache sei klar: Als der Ständerat seinen Vorschlag für die Reform der Altersvorsorge 2020 als Erstrat lancierte, habe der Nationalrat abwehrend reagiert. «Die Devise lautete, möglichst viele Differenzen zum Ständerat zu schaffen», sagt Ritter. «Jede Differenz sollte eine Hürde sein, über die der Ständerat springen muss.» Das Resultat von heute sei deshalb kein Kompromiss mehr. «Es war eine Entweder-oder-Lösung. Mit der Gewissheit, dass eine Seite frustriert sein wird.»

ALTERSVORSORGE

SP-Bundesrat Hans-Peter Tschudi gelang es 1948, die AHV zu gründen. Er gilt als «Vater der AHV». Bis Mitte der 1970er-Jahre konnte die AHV stetig ausgebaut werden. 1975 kam es zur letzten grossen Verbesserung der Renten. Seither war Ausbau kein Thema mehr. 1997 trat die 10., bisher letzte AHV-Revision in Kraft. 2004 lehnten zwei Drittel der Bevölkerung die 11. AHV- Revision ab, die eine Angleichung des Rentenalters von Mann und Frau vorsah. Im September kommt eine neue AHV-Vorlage vors Volk.

Nur Abbau funktioniert nicht

Projekte, die das Parlament polarisiert verlassen, wie eben die Altersvorsorge 2020 haben es noch schwerer vor dem Volk als Vorlagen, die von einer breiten Allianz unterstützt werden. Entscheidend für den Erfolg ist laut der Wissenschaft auch die Ausgewogenheit der Reformen: Silja Häusermann, Professorin für Schweizer Politik an der Universität Zürich, hat mit einer repräsentativen Untersuchung zur Altersvorsorge aufgezeigt, dass reine Abbauvorlagen ohne Kompensationsmassnahmen beim Volk einen schweren Stand haben. Die letzten Reformen der AHV und der 2. Säule seien wuchtig abgelehnt worden. Der Ausbau der AHV-Rente um 70 Franken in der aktuellen Reformvorlage habe die Zustimmung zumindest in der Untersuchung erhöht.

Laut Politgeograf Michael Hermann haben es Vorlagen generell schwierig, wenn sie den Arbeitsmarkt liberalisieren oder den Wohlfahrtsstaat an den demografischen Wandel anpassen wollen. Schon in den 1990er Jahren, als oft von Reformstau die Rede gewesen sei, lag das Volks-Ja im Schnitt bei 65 Prozent. Inzwischen ist dieser Anteil auf 45 Prozent gesunken.
Die Parteien beurteilen die Reformfähigkeit der Schweiz unterschiedlich. Am optimistischsten sind ausgerechnet die beiden Polparteien SP und SVP. Einen Reformstau hätten nur die Bürgerlichen, wenn sie durchzumarschieren versuchten, sagt SP-Präsident Christian Levrat.

Die Schweiz selbst komme in wichtigen Fragen schneller voran als früher. «Ein Beispiel dafür ist die Energiestrategie. Sie war über Jahrzehnte so nicht denkbar», sagt Levrat. In der Ära von Peter Bodenmann und Franz Steinegger habe es zehn Jahre gebraucht, um nach dem EWR-Nein die Europa-Frage zu lösen. «Heute hingegen fanden wir nach dem 9. Februar 2014 eine Lösung, die nicht einmal die Gegner anfechten.»

SVP-Präsident Albert Rösti sieht die Stärke des Erfolgsmodells Schweiz darin, dass Reformen nur mit breiten Mehrheiten möglich sind. «Keine Reform heisst Status quo. Und der kann nicht so schlecht sein, da wir seit fünf Jahren das wettbewerbsfähigste Land der Welt sind.» Bei der AHV will Rösti ein Nein. «Lehnt das Volk sie ab, stärkt uns das den Rücken für eine echte finanzierbare Reform.»

Pessimistischer klingt es beim Freisinn: «Es ist eine Katastrophe, wenn wir nicht reformfähig sind», sagt der Zürcher Nationalrat Hans-Peter Portmann.

BDP-Nationalrat Lorenz Hess sieht die AHV-Reform als Signal dafür, «dass der gutschweizerische Kompromiss noch etwas wert» sei. «Die Nagelprobe folgt nun im September.»

Dass es zwischen Stände- und Nationalrat nicht weitergehen kann wie zuletzt bei der AHV, findet auch Ständerats-Präsident Ivo Bischofberger. «Viele Mitglieder beider Räte sind sich wohl bewusst geworden, wie wichtig es bei bedeutenden Geschäften künftig ist, sich in den Kernbereichen früh auf einen Grundkonsens zu einigen», sagt er. Es brauche eine Rückbesinnung auf das Zweikammersystem.