EINHEITSKASSE: Krankenkassen in der Kritik

Die Krankenversicherer sind verpflichtet, sich im Abstimmungskampf über die Einheitskasse neutral zu verhalten. Was das in der Praxis genau bedeutet, ist allerdings umstritten.

Lukas Leuzinger
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Ausschnitt aus dem Abstimmungsplakat des überparteilichen Komitees «Nein zur Einheitskasse». (Bild: PD)

Ausschnitt aus dem Abstimmungsplakat des überparteilichen Komitees «Nein zur Einheitskasse». (Bild: PD)

Bei der Abstimmung über die Einheitskrankenkasse am 28. September geht es um viel. 24 Milliarden Franken gab die Schweizer Bevölkerung 2012 für die Prämien der obligatorischen Grundversicherung aus. Für die 61 Krankenkassen stehen zudem die eigene Existenz und Arbeitsplätze auf dem Spiel. Verständlich, dass sie sich gegen den Systemwechsel ins Zeug legen. Die Gegner der Volksinitiative «für eine öffentliche Krankenkasse» gehen mit einem Budget von 5 Millionen Franken in den Abstimmungskampf, 3 Millionen davon stammen nach Angaben des Verbands Santésuisse von den Versicherern.

Strenge Vorgaben für die Kassen

Dieses Engagement ist allerdings heikel. Denn die Versicherer sind strengen Vorgaben unterworfen. Da sie als Dienstleister der obligatorischen Grundversicherung eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen, haben sie sich vor Abstimmungen «politisch neutral» zu verhalten. So steht es in einem Kreisschreiben, das das Bundesamt für Gesundheit (BAG) 2008 veröffentlicht hat. «Jede Äusserung durch Krankenversicherer darf nur der sachlichen und objektiven Information dienen», heisst es darin.

Bloss: Was ist unter «sachlicher und objektiver Information» zu verstehen? «Krankenversicherungen dürfen im Abstimmungskampf nicht einseitig beeinflussen, weder ihre Versicherten noch die breite Bevölkerung», sagt Ueli Kieser, Professor für Sozialversicherungs- und Gesundheitsrecht an der Universität St. Gallen, gegenüber unserer Zeitung. Kieser nennt das Abstimmungsbüchlein des Bundesrats als geeignetes Vorbild. «Darin legt die Regierung die eigene Position ausführlich dar, lässt aber auch Raum für die Argumente der Gegenseite.»

Gegenseitige Kritik

Die Befürworter der Einheitskasse werfen den Versicherern jedoch vor, sich nicht an die Spielregeln des BAG zu halten. Die Unternehmen würden in ihren Kundenzeitschriften einseitig die Position der Initiativgegner vertreten, schreibt die SP in einem Communiqué und spricht von einem «illegalen Eingriff in die freie Meinungsbildung».

Die Krankenversicherer wollen diesen Vorwurf nicht gelten lassen – und kritisieren ihrerseits das Vorgehen der Befürworter. «Wir haben führenden SP-Exponenten sowohl im Mitarbeiter- wie auch im Kundenmagazin grosszügig Raum für ihre Argumente eingeräumt», betont Rob Hartmans, Mediensprecher der Helsana, auf Anfrage. «Dass sie diese Gelegenheit genutzt haben, unser Unternehmen im Bundeshaus und in den Medien aber ständig angreifen, zeugt von schlechtem Stil.»

Eine Stichprobe unter den Kundenmagazinen der Kassen zeigt, dass die meisten den Argumenten der Initianten Platz einräumen, teilweise sogar gleich viel wie den Gegenargumenten. Allerdings gibt es auch solche, die es mit dem Grundsatz der Ausgewogenheit nicht so genau nehmen. Das BAG hat denn auch «in Einzelfällen bei den Versicherern schon interveniert und sie ersucht, sachlich und objektiv zu informieren», wie Mediensprecherin Michaela Kozelka auf Anfrage erklärt. Genauere Angaben macht die Behörde nicht. In einer Umfrage unter den zehn grössten Krankenkassen beteuern sämtliche befragten Firmen, diesbezüglich noch nie vom BAG gerügt worden zu sein, oder geben keine Auskunft dazu.

Sind 3 Millionen noch zulässig?

«Die Krankenversicherer haben einen relativ grossen Spielraum, um vor Abstimmungen Position zu beziehen», sagt Rechtsanwältin Regula Kägi-Diener, die vor der letzten Einheitskassen-Abstimmung im Jahr 2007 ein Gutachten zum Thema erstellt hatte. Kritischer beurteilt sie den Einsatz von finanziellen Mitteln für Abstimmungskampagnen. «Bis zu einem gewissen Mass dürfen Kassen Mittel einsetzen. Immerhin geht es um ihre Existenz.» Sie dürften jedoch nicht «erhebliche Gelder» aufwenden. Das Kreisschreiben des BAG hält dazu fest, dass die Versicherer «grundsätzlich nicht in den Abstimmungskampf eingreifen» dürften.

«Durchaus problematisch»

Die entscheidende Frage ist, ob die 3 Millionen Franken, welche die Krankenkassen für die Abstimmungskampagne einsetzen, zulässig sind. Martina Caroni, Professorin für öffentliches Recht an der Universität Luzern, hat diesbezüglich Bedenken. In Anbetracht der rechtlichen Vorgaben erscheine «ein Einsatz von 3 Millionen Franken für den Abstimmungskampf durchaus problematisch».

Regula Kägi-Dieners Einschätzung ist vorsichtiger: «Ob 3 Millionen Franken ein unverhältnismässiger Betrag sind, müsste im Einzelfall das Gericht entscheiden.» Einen solchen Entscheid streben die Initianten der Einheitskasseninitiative an: Zurzeit klären sie ab, ob sie eine Stimmrechtsbeschwerde einreichen werden.

Explizit ausgeschlossen ist die Verwendung von Einnahmen aus der obligatorischen Grundversicherung für Abstimmungskampagnen. Sämtliche angefragten Kassen betonen denn auch, dass die eingesetzten Gelder ausschliesslich aus den Zusatzversicherungen oder anderen Aktivitäten stammten.

Diese Angaben zu überprüfen, ist schwierig. Das BAG hat «in Einzelfällen bei den Versicherern bereits Abklärungen vorgenommen, ob Gelder aus der sozialen Krankenversicherung für Informationsveranstaltungen oder allgemein für politische Propaganda verwendet werden», wie es auf Anfrage heisst. Das Ergebnis dieser Abklärungen gibt die Behörde jedoch mit Verweis auf das Amtsgeheimnis nicht bekannt.

Keine volle Transparenz

Unklar ist auch, wie viel von den 3 Millionen Franken auf die einzelnen Versicherungen entfällt. Zwar fordert das BAG in dem Kreisschreiben von 2008 Transparenz und betont: «Die verdeckte Finanzierung ist unzulässig.» Allerdings halten sich die zehn angefragten Kassen mit Auskünften dazu zurück. Zwei von ihnen – die Groupe Mutuel und die Assura – geben an, gar keine Mittel für den Abstimmungskampf aufzuwenden. Zwei weitere nennen einen konkreten Betrag: Die Concordia mit Sitz in Luzern setzt nach eigenen Angaben 216 676 Franken ein, bei der EGK sind es 10 000 Franken. Die anderen Versicherer verzichten auf eine Auskunft oder beschränken sich auf eine grobe Grössenordnung. So geben die CSS wie auch die Helsana an, einen «höheren sechsstelligen Betrag» aufzuwenden.