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EUROPASTRATEGIE: Auslegeordnung Bilaterale: Tanz um den Rahmenvertrag

Am Mittwoch unterbreitet der neue Aussenminister Ignazio Cassis dem Bundesrat seine Europastrategie. Die Situation ist vertrackt, viele Punkte im sogenannten Rahmenabkommen sind noch ungeklärt. Eine Auslegeordnung.
Anna Wanner
Schwieriges Verhältnis: Die Schweiz und die EU ringen um das institutionelle Rahmenabkommen. (Bild: Peter Klaunzer/Keystone (Bern, 23. November 2017))

Schwieriges Verhältnis: Die Schweiz und die EU ringen um das institutionelle Rahmenabkommen. (Bild: Peter Klaunzer/Keystone (Bern, 23. November 2017))

Anna Wanner

Seit Ignazio Cassis mit dem «Reset-Knopf» warb und vor allem seit er im Herbst das Aussendepartement übernommen hat, fiebert die Politik dem heutigen Tag entgegen: Cassis wird dem Bundesrat seine Europastrategie unterbreiten und erklären, wie er die Beziehung zur EU weiterführen will. Die Situation ist vertrackt: Nicht nur die Verhandlungspartner stellen sich die künftige Zusammenarbeit unterschiedlich vor. Auch unter hiesigen Parteien, ja gar im Bundesrat kursieren verschiedene Zukunftsszenarien. Doch um was geht es eigentlich?

Seit Mai 2014 verhandelt die Schweiz mit der EU über ein neues Abkommen, das die bilateralen Verträge für die Zukunft sichern sollte. Was die Schweiz ursprünglich als Alternative zum EU-Beitritt ins Spiel gebracht hatte, fordert die EU nun ultimativ: einen institutionellen Rahmen für die bilateralen Verträge, kurz ein Rahmenabkommen.

Da sich das Vertragswerk aus 20 zentralen Abkommen und über 100 weiteren Verträgen zusammensetzt, sind Anpassungen der Verträge aufwendig. Bei Änderungen muss jeder Vertrag einzeln nachverhandelt werden. Die EU fordert im Wesentlichen ein effizienteres Verfahren der Rechtsanpassung sowie eine Instanz, welche im Streitfall entscheidet. Von der Klärung dieser institutionellen Fragen verspricht sich Brüssel nicht nur mehr Rechtssicherheit. Das Abkommen ist längst zur Bedingung für neue Marktzugangsabkommen geworden, wie etwa jenes für Strom. Zwar bekennen sich der Bundesrat sowie alle Parteien ausser der SVP klar zum bilateralen Weg. Nicht alle wollen aber um jeden Preis ein Rahmenabkommen mit der EU aushandeln. Die Lösungen, die im Raum stehen, sind umstritten:

  • EuGH: Didier Burkhalter hat für den Bundesrat erste Antworten auf die institutionellen Fragen skizziert. EU-Recht soll nicht automatisch übernommen werden, wie das Brüssel verlangt, sondern «dynamisch». Demokratische Verfahren wie das Referendum könnten so beibehalten werden. Bei Streit würde der zuständige Gemischte Ausschuss entscheiden. Bereits heute überwachen 22 Gemischte Ausschüsse die Anwendung bestimmter Abkommen. Die Ausschüsse setzen sich aus Vertretern der Schweiz und der EU zusammen, sie entscheiden einstimmig. Falls dies nicht gelingt, könnten die Ausschüsse jederzeit den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) anrufen, um Rechtsfragen zu klären. Falls die Schweiz mit der EuGH-Auslegung nicht einverstanden wäre und der Gemischte Ausschuss keine Lösung fände, müsste sie Sanktionen akzeptieren oder das Abkommen suspendieren. Neben der SVP haben auch FDP und CVP diese Idee verworfen.
  • Efta-Gerichtshof: In CVP-Kreisen wird seit jeher der Efta-Gerichtshof als Streitschlichtungsbehörde favorisiert. Da auch die Schweiz Teil der Europäischen Freihandelsassoziation (Efta) ist, würde auch ein Schweizer Richter mitentscheiden. So würde der störende Umstand, dass «fremde Richter» das letzte Wort über hiesiges Recht haben, elegant umschifft. Das Aussendepartement (EDA) lehnte diese Lösung bisher ab, weil die Eftaüber eine Behörde verfügt, welche die Anwendung des Rechts ständig überprüft, was nicht nur bei Streit, sondern etwa bei anderen Vergehen zu Konflikten führen.
  • Schiedsgericht: Seit Herbst kursiert die Idee eines Schiedsgerichts, bei welchem die Schweiz und die EU je einen Richter stellen sowie gemeinsam einen dritten, neutralen berufen. In der Praxis käme das Schiedsgericht wiederum dann ins Spiel, wenn sich die EU und die Schweiz bei der Auslegung der Abkommen im Gemischten Ausschuss nicht einigen könnten. Umstritten ist, ob das Schiedsgericht bei EU-Recht abschliessend urteilen kann oder ob das alleine dem EuGH zusteht. Ist das der Fall, bliebe das Problem der «fremden Richter» weiterhin ungelöst.
  • Bundesgericht: Die FDP hat nun eine eigene Idee ausgebrütet. Sie will, dass das Bundesgericht im Streitfall entscheidet. In der Annahme, dass die Schweiz EU-Recht zwar nicht automatisch, aber dynamisch (mit Veto) übernimmt, handelt es sich bei Streitfragen also um Schweizer Recht. In dieser Logik braucht es weder eine Überwachungsbehörde noch eine gemeinsame richterliche Instanz. «Da es sich um Schweizer Recht handelt, soll im Hoheitsgebiet der Schweiz stets das Bundesgericht für die Rechtsauslegung zuständig sein, auch wenn es sich um einen Streitfall im Zusammenhang mit den Bilateralen handelt», erklärte FDP-Präsidentin Petra Gössi in der «NZZ am Sonntag». Doch was, wenn die EU mit einem Entscheid nicht einverstanden ist? Dann müsse der Gemischte Ausschuss nach einer einvernehmlichen Lösung suchen, so Gössi. Und falls dies auch nicht klappt, könnten die Parteien Sanktionen ergreifen. Ob diese wiederum angemessen sind, müsste ein Schiedsgericht entscheiden.
  • Marktzugangsabkommen: Weiter kursieren Ideen, dass ein institutionelles Abkommen nicht für alle bilateralen Verträge gelten soll, sondern beispielsweise auf materielle Bereiche zu begrenzen wäre. So könnten heikle Dossiers wie die Personenfreizügigkeit ausgeschlossen werden. Für die Streitschlichtung bräuchte es aber dennoch eine Lösung. Zudem ist unwahrscheinlich, dasssich die EU damit abspeisen lässt.

Jede Lösung ist mit Vor- und Nachteilen behaftet. Denn der Bundesrat entscheidet nicht alleine. Er muss seinen Vorschlag nicht nur in Brüssel durchbringen. Auch das Parlament und in aller Voraussicht die Bevölkerung wollen noch ein Wörtchen mitreden.

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