INITIATIVE: Fremde Richter auf Prüfstand

Bei Annahme der Durchsetzungsinitiative dürften deutlich mehr Ausschaffungs- fälle in Strassburg landen. Eine Klärung des Verhältnisses zwischen Landesrecht und Völkerrecht drängt sich nicht nur deswegen auf.

Lukas Leuzinger
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Eine Anhörung vor dem Europäischen Gerichtshof 
für Menschenrechte (EGMR) in Strassburg. (Bild: EPA/Sandro Weltin)

Eine Anhörung vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Strassburg. (Bild: EPA/Sandro Weltin)

Im Prinzip geht es bei der Durchsetzungsinitiative um die Ausschaffung krimineller Ausländer. Sie sollen bei gewissen Delikten automatisch ausgeschafft werden, eine Prüfung des Einzelfalls, wie sie das Parlament wollte, soll ausgeschlossen werden. Die Initiative der SVP schneidet darüber hinaus aber ein grundsätzliches Thema an, das uns noch längere Zeit beschäftigen dürfte: das Verhältnis zwischen nationalem Recht und internationalen Verträgen. Schon unter der heute geltenden Rechtslage kommt es immer wieder vor, dass sich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Strassburg mit Ausschaffungen von Ausländern aus der Schweiz befassen muss. Wie eine Auswertung der «Nordwestschweiz» kürzlich ergab, gewinnt die Schweiz in der Mehrzahl der Fälle. Das heisst: Die Strassburger Richter sehen im Landesverweis meistens keine Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK).

In einigen Fällen gewichteten sie jedoch das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens straffälliger Ausländer höher als das Interesse der Schweiz an der Wegweisung. Für Schlagzeilen sorgte etwa ein Urteil vor drei Jahren, laut dem die Schweiz mit der geplanten Ausweisung eines wegen ­Drogenschmuggels verurteilten Nigerianers gegen die EMRK verstiess. Zur Begründung zogen die Richter die Tatsache heran, dass der Mann in der Schweiz drei Kinder habe.

Adieu Menschenrechtskonvention?

Sollten die Stimmbürger am 28. Februar Ja zur Durchsetzungsinitiative sagen, dürfte die Zahl der Fälle, die vor dem EGMR landen, allerdings deutlich steigen. Verstärkt wird die Konfrontation mit Strassburg durch einen Passus in der Initiative. Dieser lautet: «Die Bestimmungen über die Landesverweisung und deren Vollzugsmodalitäten gehen dem nicht zwingenden Völkerrecht vor.» Damit wäre auch die EMRK den neuen Verfassungsbestimmungen untergeordnet. Schweizer Richter dürften sich nicht auf sie berufen und auch Urteile aus Strassburg nicht befolgen – eigentlich, denn wie sich die Richter in der Praxis verhalten würden, ist eine offene Frage (siehe Box).

Gegner der Durchsetzungsinitiative befürchten, die Schweiz würde bei einem Ja regelmässig verurteilt. Das würde zu einem Widerspruch zwischen den neuen Verfassungsbestimmungen und übergeordnetem Recht führen, schrieb Stefan Schlegel, Jurist und Vorstandsmitglied der «Operation Libero», jüngst in einem Blogbeitrag. «Die Schweiz würde sehr rasch unter Druck kommen.» Sie müsste die Urteile des EGMR entweder umsetzen – oder aus der EMRK austreten. Aus Sicht des Zürcher SVP-Nationalrats und Rechtsprofessors Hans-Ueli Vogt ist nicht sicher, ob die Schweiz tatsächlich öfter verurteilt würde. «Teilweise nimmt der Gerichtshof sehr stark auf die nationalen Gegebenheiten Rücksicht», sagt er gegenüber unserer Zeitung. «Beispielsweise erklärte er das Burka-Verbot in Frankreich für zulässig, unter anderem mit der Begründung, dass dieses durch einen demokratischen Prozess entstanden sei.» Inwiefern diese Argumentation auch bei der Durchsetzungsinitiative Anwendung finden würde, lasse sich kaum prognostizieren.

Für Sebastian Heselhaus, Professor für öffentliches Recht und Völkerrecht an der Universität Luzern, ist hingegen klar: «Wenn die Durchsetzungsinitiative angenommen und so umgesetzt würde, wie es sich die SVP wünscht, käme es mit Sicherheit zu mehr Verstössen gegen die EMRK und – wenn sich die Betroffenen dagegen wehren – zu mehr Urteilen gegen die Schweiz.» Eine Pflicht, die Konvention zu kündigen, gebe es zwar nicht. «Man kann einen Vertrag abschliessen und sich dann trotzdem nicht daran halten. Dann wäre man aber ein Rechtsbrecher.» Konsequenterweise müsste die Schweiz, die als rechts­treuer Staat gelte, aus der EMRK austreten, wenn sie die Urteile des Gerichtshofs nicht befolge.

Nicht abschliessend geregelt

Das Verhältnis zwischen schweizerischem Recht und Völkerrecht ist nicht abschliessend geregelt – insbesondere auf Verfassungsstufe. In einem Bericht aus dem Jahr 2010 spricht sich der Bundesrat dafür aus, dass im Fall eines Konflikts zwischen einem internationalen Vertrag und einer (neueren) Verfassungsbestimmung Letztere den Vorrang haben soll. Demgegenüber kündigte das Bundesgericht 2012 in einem viel beachteten Urteil an, im Konfliktfall werde es der EMRK den Vorrang geben vor der Ausschaffungsinitiative (die damals noch nicht umgesetzt war). Laut Medienberichten ist dieses Urteil allerdings innerhalb des Bundesgerichts selbst umstritten.

Strassburg soll Rücksicht nehmen

Eine Präzisierung der Rechtsprechung wird früher oder später unumgänglich sein – mit oder ohne Durchsetzungsinitiative. Dies, weil gerade im Fall der EMRK Konflikte mit nationalem Recht häufiger geworden sind. Der ehemalige Bundesrichter Martin Schubarth sieht zumindest eine Mitverantwortung dafür beim EGMR. Dieser habe sich immer stärker in Angelegenheiten eingemischt, die der Gesetzgeber besser regeln könne. «Die Richter in Strassburg haben leider massiv übermarcht», kritisiert Schubarth. «Die EMRK wurde nicht entwickelt, damit auf ihrer Basis eine Rechtsordnung geschaffen wird, die dem Gerechtigkeitsempfinden einer Mehrheit widerspricht.» Dieses Problem werde allerdings durch die Selbstbestimmungsinitiative, mit der die SVP den grundsätzlichen Vorrang von nationalem Recht vor völkerrechtlichen Verträgen in die Verfassung schreiben will, nicht gelöst, betont der alt Bundesrichter. Gefordert seien vielmehr die Richter am EGMR: Sie sollten stärker auf das Prinzip der Subsidiarität und somit auf die Zuständigkeit der nationalen Behörden Rücksicht nehmen.
 

«Richter geraten in Gewissenskonflikte»

Einzelfallprüfunglkz. Eigentlich ist die Sache klar: Ausländer, die ein bestimmtes Delikt begehen, werden ausgeschafft – ohne Wenn und Aber, unabhängig von der Strafe, die sie erhalten haben, oder davon, seit wann sie in der Schweiz leben.

Allerdings: Ob die Richter jeder Ausschaffung «blind» zustimmen würden, selbst wenn es sich um einen bestens integrierten Ausländer handelt, der sich eines vergleichsweise kleinen Vergehens schuldig gemacht hat, ist nicht klar. Dies nicht nur, weil die Richter möglicherweise auf völkerrechtliche Verpflichtungen der Schweiz beharren (siehe Haupttext). Offen ist auch die Frage, inwiefern andere Bestimmungen in der Bundesverfassung berücksichtigt werden müssten. So vertreten einige Juristen die Ansicht, die Gerichte müssten weiterhin prüfen, ob die Verhältnismässigkeit gewährleistet sei. Dieses Prinzip lasse sich «unter keinem Titel aus den Angeln heben», sagte der Staatsrechtsprofessor Markus Müller in einem Interview mit der NZZ.

Anderer Meinung ist SVP-Nationalrat Gregor Rutz, der gegenüber der gleichen Zeitung die Auffassung vertrat, dass jüngere Verfassungsbestimmungen älteren in der Regel vorgingen. Das Volk könne mit einem Ja am 28. Februar das Prinzip der Verhältnismässigkeit «konkretisieren». Rutz’ Partei- und Ratskollege Hans-Ueli Vogt hält es dennoch für möglich, dass das Bundesgericht «in Extremfällen» auf eine Einzelfallprüfung pochen würde. «Es ist denkbar, dass das Bundesgericht Wege suchen wird, allgemeine Prinzipien weiterhin zu berücksichtigen», sagt der Jurist. «Die Schwelle wäre aber viel höher als heute.»

Präzedenzfall fehlt

Ähnlich äussert sich der Staatsrechtler Sebastian Heselhaus. «Das Bundesgericht könnte zum Schluss kommen, dass eine allgemeine Norm wie die Verhältnismässigkeit zur Interpretation einer neueren Bestimmung herangezogen werden kann.» Diese Auslegung sei juristisch möglich. Ob sich die Richter in der Praxis dafür entscheiden würden, könne zum heutigen Zeitpunkt aber nicht gesagt werden. «Es gibt dazu keinen Präzedenzfall», erklärt Heselhaus.

Alt Bundesrichter Martin Schubarth betont, er wolle der Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht vorgreifen. Klar ist für ihn: «Die Durchsetzungsinitiative ist derart unmenschlich, dass die Richter in massive Gewissenskonflikte geraten würden.»

Lukas Leuzinger