INITIATIVEN: Das Sammelfieber grassiert

Noch selten war es so einfach, die nötige Anzahl Unterschriften für eine Initiative zu sammeln. Entsprechend viele Volksbegehren kommen zur Abstimmung – von der Einheitskasse bis zur Heiratsstrafe.

Barbara Inglin
Drucken
Teilen
Das Sammelfieber grassiert (Bild: Keystone)

Das Sammelfieber grassiert (Bild: Keystone)

Volksinitiativen gelten als «Antriebselement» der direkten Demokratie, heisst es auf der Homepage der Bundeskanzlei. Und über mangelnden Antrieb kann sich unser System momentan wahrlich nicht beklagen. An jeder Strassenecke werden Unterschriften gesammelt. Es gibt kaum eine Partei oder Organisation, die nicht eine Initiative in petto hat oder mit dem Referendum droht. Erst diese Woche lancierten die Ärzte eine Initiative gegen den Ärztemangel, letzte Woche drohten SVP-Vertreter mit dem Referendum gegen die 100-Franken-Vignette. Die Zahl der Volksbegehren und damit auch der Abstimmungen steigt. Zwischen 2000 und 2010 wurde der Souverän für 36 Initiativen an die Urne gerufen. Von den 30er-Jahren bis in die 70er-Jahre waren es jeweils nur zwischen sechs und neun Mal pro Jahrzehnt. Zum Vergleich: Allein im letzten Jahr kamen sieben Initiativen vors Volk.

Und der Fleiss der Unterschriftensammler hält an. Bereits im Juli stimmen wir über die Volkswahl des Bundesrates und die dringlichen Änderungen im Asylgesetz ab. An die Urne dürfen wir in nächster Zeit auch, um unsere Meinung abzugeben zu Erbschafts-, Pauschal- und Energiesteuer, zu Mindestlöhnen und firmeninternen Lohnverhältnissen (1:12), zur Masseneinwanderung und Überbevölkerung, zur Finanzierung von Abtreibung und Stipendien, zur Rettung des Schweizer Goldes und des Atomausstiegs, zur Stärkung der Hausarztmedizin, der Familien und der AHV. Abstimmen werden wir auch über Heiratsstrafe, Einheitskasse und ein Berufsverbot für Pädophile. Dazu kommt das kürzlich ein­gereichte Referendum gegen die Öffnungszeiten von Tankstellenshops. Voraussichtlich folgen Referenden gegen die Liberalisierung von Ladenöffnungszeiten, die Strommarktöffnung, die Ausweitung der Personenfreizügigkeit auf Kroatien und die eingangs erwähnte Preiserhöhung der Autobahnvignette.

«Im Moment sind sehr viele Initiativen hängig, die noch behandelt werden müssen. Gleichzeitig wird bereits für neue gesammelt. Dadurch entsteht der Eindruck einer Initiativenflut», sagt Adrian Vatter, Professor für Politikwissenschaft an der Universität Bern. «Die Anzahl der Volksbegehren ist seit einigen Jahren auf hohem Niveau konstant.»

Anstieg seit den 80er-Jahren

Bis Mitte der 70er-Jahre wurden nur selten Initiativen lanciert. Danach schossen die Zahlen nach oben. Von 1981 bis 1990 kamen bereits 29 Initiativen zur Abstimmung, in den 90er-Jahren 32. Vatter erklärt den Anstieg wie folgt: «Lange wurde das Instrument der Volksinitiative nur von der linken Seite oder von Parteien ganz rechts aussen genutzt. Das hat sich geändert.» Mittlerweile wüssten auch die Regierungsparteien die Mittel der direkten Demokratie einzusetzen. «Die Initiative hat hier vor allem Wahlkampffunktion. Es geht darum, eigene Themen medienwirksam zu inszenieren», sagt Vatter. Gerade bei den bürgerlichen Mitteparteien sei dies aber meist widersinnig. «CVP und FDP könnten für ihre Anliegen im Parlament Mehrheiten finden und das Ziel so schneller und einfacher erreichen. Der Umweg über die Initiative ist unnötig.»

Der Anstieg hat aber noch einen zweiten Grund: Selten war es so einfach, die nötige Anzahl Unterschriften zu sammeln. 100 000 Personen müssen heute eine Volksinitiative innerhalb von 18 Monaten unterzeichnen, damit sie gültig ist – das entspricht weniger als 2 Prozent der Bevölkerung. Als 1891 die allererste Volksinitiative für ein Schächtverbot lanciert wurde, waren dafür 50 000 Unterschriften notwendig – das waren damals 7,6 Prozent der (männlichen) Stimmbevölkerung. Der Prozentsatz sank mit dem Bevölkerungswachstum laufend. Nach der Einführung des Frauenstimmrechts 1971 gar auf ein historisches Tief von 1,4 Prozent. Darauf wurde die erforderliche Unterschriftenzahl verdoppelt. Dadurch mussten immerhin 2,6 Prozent der Stimmbevölkerung ihre Unterschrift auf einen Bogen setzen, damit eine Initiative gültig war. Seither sinkt der Wert aber kontinuierlich. Auch relativ kleine Gruppierungen wie etwa Impfkritiker oder gar Einzelkämpfer wie Thomas Minder können so beim Unterschriftensammeln erfolgreich sind.

Jegliche Versuche, die nötige Anzahl Unterschriften für eine Initiative anzuheben, sind seit der teilweisen Anpassung nach Einführung des Frauenstimmrechts gescheitert. In den 90er-Jahren wollte der Bundesrat im Rahmen einer Totalrevision der Bundesverfassung die Zahl auf 200 000 verdoppeln. Im Gegenzug sollte ein Verwaltungs- und Finanzreferendum eingeführt werden, um die Mitsprache der Bürger in diesen Bereichen zu ermöglichen. «Wir stimmen zu viel, aber nicht immer über das Wichtige ab»: Mit dieser Aussage weibelte Justizminister Arnold Koller (CVP) damals für die Reform. «Wer viereinhalb Millionen Stimmbürger zur Urne rufen will, dem ist zumutbar, dass er beweist, dass die von ihm aufgeworfene Frage das Volk tatsächlich bewegt», sagte Koller an der Albisgüetlitagung 1998. Sein Werben blieb erfolglos, das Parlament lehnte die Reform 1999 ab. «Das Projekt ist an einer unheiligen Allianz von SP und SVP gescheitert», erinnert sich Koller. «Vor allem aber fürchteten viele Politiker den Vorwurf, sie hätten Angst vor dem Volk und sie seien undemokratisch.»

Entscheide sind besser legitimiert

Erneut angepackt wurde das heisse Eisen letzten Sommer. Gerhard Schwarz, Direktor der Denkfabrik Avenir Suisse, forderte in einer 1.-August-Rede eine Erhöhung der Anzahl nötiger Unterschriften. Auf Nachfrage unserer Zeitung präzisierte Avenir Suisse, dass diese Zahl etwa bei 300 000 liegen könnte. Passiert ist seither nichts. Der Luzerner FDP-Ständerat Georges Theiler meinte damals, zumindest eine Verdoppelung der Unterschriftenzahl sei «nicht zu viel verlangt», politisch aber chancenlos.

Nichts von einer Erhöhung wissen will hingegen der CVP-Nationalrat und künftige Nationalratspräsident Ruedi Lustenberger (Luzern). «Das Unterschriften- sammeln ist das eine, den Abstimmungskampf zu bestreiten dann das andere», gibt er zu bedenken. Er begrüsse es, dass umstrittene Anliegen vors Volk kommen. «Jede Abstimmung löst eine öffentliche Diskussion aus.» Ein Entscheid sei alleweil besser legitimiert, wenn das Volk und nicht nur das Parlament darüber befunden hätten.

Das sieht auch Politologe Adrian Vatter so: «Durch regelmässige Abstimmungen steigt das politische Interesse in der Bevölkerung, die Legitimation des einzelnen Entscheids wird grösser.» Er sieht einen weiteren Vorteil: «Urnengänge sind eine gute Möglichkeit, Dampf abzulassen, sie haben eine Ventilfunktion.» In anderen Ländern könne die Bevölkerung ihren Missmut nur mit dem Wählen radikaler Parteien ausdrücken. «In der Schweiz passiert das viel weniger.»

Die Hürde für eine Initiative sei heute zwar etwas gar niedrig angesetzt, eine Erhöhung der Unterschriftenzahl sei aber nicht nötig. «Wenn wir wirklich wollten, dass weniger Initiativen eingereicht werden, müsste der Prozentsatz der erforderlichen Unterschriften bei 15 Prozent aller Stimmberechtigten angesetzt werden», sagt Vatter mit Verweis auf entsprechende Untersuchungen. Das wären heute in der Schweiz über 770 000 Unterschriften. «Eine solche Erhöhung wäre politisch komplett chancenlos.»

Die eigenen Rechte beschneiden

Nicht nur, dass die Politiker wohl wie in den 90er-Jahren Hemmungen hätten. Für eine Erhöhung wäre auch eine Verfassungsänderung notwendig – am Ende würde also das Volk über eine Beschneidung der eigenen Rechte abstimmen. Alt Bundesrat Arnold Koller hält es trotzdem nicht für ganz ausgeschlossen, dass es einmal so weit kommen wird. «Wenn die Stimmbeteiligung weiter sinkt und die politische Agenda immer mehr von Initiativen diktiert wird, sodass behördeninterne Vorlagen untergehen, wird der Druck vielleicht gross genug.» Allerdings müsse man dann wie damals bei der Verfassungsreform nicht nur die Unterschriftenzahl erhöhen – sondern auch ein Finanzreferendum einführen und so die Mitsprachemöglichkeiten erhöhen. «Das ist meiner Meinung nach der einzige mögliche Ansatz für eine Reform. Nur so können wir erreichen, dass über weniger, dafür über wesentlichere Themen abgestimmt wird», sagt Koller.

Schweiz hat einzigartiges Mitbestimmungsrecht

Direkte Demokratie?bin. Kaum ein anderes Volk hat so viele Mitbestimmungsrechte wie die Schweizer. Jeder Bürger, der innert 18 Monaten 100 000 gültige Unterschriften sammelt, kann eine Verfassungsänderung vors Volk bringen. Wer mit einem vom Parlament beschlossenen Gesetz nicht einverstanden ist, sammelt für ein Referendum in 100 Tagen 50 000 Unterschriften, damit sich der Souverän dazu äussern kann. Die Volksinitiative existiert bereits seit der Gründung des modernen Bundesstaates im Jahr 1848. Das «fakultative Referendum» wurde 1874 eingeführt.

Warnhinweis auf Initiativbogen

Auf der Agenda des Bundesrates stehen aktuell zwei Änderungen im Bezug auf die direkte Demokratie. Künftig soll noch vor Beginn der Unterschriftensammlung überprüft werden, ob die Initiative Völkerrecht verletzt. Ist dies der Fall, können die Initianten den Text entsprechend anpassen. Tun sie dies nicht, dürfen sie die Unterschriftensammlung trotzdem starten. Auf dem Bogen müssen sie aber einen Warnhinweis anbringen, dass die Vorlage gegen Völkerrecht verstosse. Eine zweite Änderung betrifft Referenden. Neu sollen Gemeinden verpflichtet werden, Unterschriften rasch zu beglaubigen. Konkret müssten Gemeinden Unterschriften, die bis zum 80. Tag der Sammelfrist eingereicht werden, rechtzeitig beglaubigen. Die Kontroverse um die Fristen entbrannte, weil die Referenden gegen die Steuerabkommen mit Deutschland, Grossbritannien und Österreich nicht zustande gekommen sind – unter anderem, weil Gemeinden bei der Beglaubigung von Unterschriften nicht vorwärts gemacht hatten.

Verwirrung um Gegenvorschläge

Eine weitere Reformidee bringt CVP-Nationalrat Ruedi Lustenberger ins Spiel. Man müsse das Konzept der Gegenvorschläge grundsätzlich überdenken, findet er. Seit 1987 kann das Parlament einer Initiative einen direkten Gegenvorschlag gegenüberstellen. Sowohl die Initiative als auch der Gegenvorschlag kommen dann zur Abstimmung. «Die Stimmbürger können mit dem doppelten Ja gleich beiden zustimmen. Erst per Stichfrage wird abschliessend entschieden. Das ist stets erklärungsbedürftig», sagt Lustenberger. Noch komplexer sei es bei indirekten Gegenvorschlägen. Diese sind vom Parlament auf Gesetzesstufe ausgearbeitet und kommen folglich nicht an die Urne. Lehnt das Volk die Initiative ab, tritt der indirekte Gegenvorschlag automatisch in Kraft. Das wäre etwa der Fall gewesen, hätte die Bevölkerung die Abzockerinitiative bachab geschickt. «Auch das System des indirekten Gegenvorschlags ist dem Stimmbürger nicht ganz einfach zu erklären. Die Stimmberechtigten in der Schweiz sind zwar durchaus abstimmungserprobt, aber trotzdem stossen indirekte Gegenvorschläge in der Regel gesetzestechnisch und demokratiepolitisch an die Grenzen der Verständlichkeit», sagt Lustenberger. Insgesamt sei es eine Grundsatzdiskussion wert, direkte Gegenvorschläge gar nicht mehr zuzulassen. «Damit könnte die Frist zwischen Einreichung und Abstimmung bei Initiativen stark reduziert werden; und automatisch würde so auch die Möglichkeit zu indirekten Gegenvorschlägen stark eingeschränkt.» Initiativen kämen also viel rascher vor das Volk, so Lustenberger. «Und das unwürdige Hickhack im Parlament – siehe Abzockerinitiative – hätte ein Ende.»