Wie nehmen andere Länder die Konzerne in die Pflicht? Zwölf Antworten zur Konzernverantwortungsinitiative

Gutachter gegen Gutachter: Wie Wirtschaftsverbände und Initianten versuchen, das Parlament auf ihre Seite zu ziehen. Das Finale um die Konzernverantwortungsinitiative ist in vollem Gang.

Doris Kleck
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Die Kampagne der Initianten läuft seit Jahren . Ob es überhaupt zu einer Volksabstimmung kommen wird, entscheidet sich in diesen Tagen.

Die Kampagne der Initianten läuft seit Jahren . Ob es überhaupt zu einer Volksabstimmung kommen wird, entscheidet sich in diesen Tagen.

Reto Martin

Am Dienstag beginnt die Sommersession der eidgenössischen Räte und damit kommt eine epische Debatte in ihre Endphase. Seit Jahren sucht das Parlament eine Antwort auf die Konzernverantwortungsinitiative (KVI). Das Volksbegehren will Konzerne für das Verhalten ihrer Tochterunternehmen im Ausland haftbar machen, wenn sie Verletzungen von Menschenrechten oder auch Umweltstandards begehen. Klar ist: Die beiden Räte lehnen die Initiative ab. Gerungen wird um einen Gegenvorschlag.

Das Konzept des Nationalrates lehnt sich an der Initiative an, schränkt die Haftung der Konzerne aber stark ein. Der Ständerat will gar keine Haftung und Sorgfaltsprüfungspflichten lediglich im Bereich der Konfliktmineralien und der Kinderarbeit. In den nächsten Tagen entscheidet sich, ob das Parlament überhaupt einen Gegenvorschlag verabschiedet und wenn ja, welchen. Die Initianten haben einen Rückzug der Initiative angekündigt, falls sich die Variante des Nationalrates durchsetzt. Ansonsten werden die Stimmbürger wohl im November über die Initiative an der Urne entscheiden.

Pünktlich vor dem Pfingstwochenende wurden die Parlamentarier noch einmal mit reichlich Lesestoff versorgt. Der Wirtschaftsverband Economiesuisse und die Initianten publizierten beide am Freitag ein Rechtsgutachten. Es dreht sich um die grosse Frage: Wie regeln andere Länder die Verantwortung von Konzernen in Menschenrechts- und Umweltfragen? Die Frage ist relevant, weil die Gegner – allen voran die Wirtschaftsverbände, aber auch der Bundesrat – vor einem Alleingang der Schweiz warnen. Die Schweiz soll in Sachen Umwelt- und Menschenrechtsfragen nicht Avantgarde sein – sondern lediglich im Gleichschritt mit anderen Ländern, allen voran der EU legiferieren. Die beiden Gutachten kommen – oh wunder! – zu gänzlich unterschiedlichen Resultaten.

Die Initianten sagen, selbst mit der Initiative wäre die Schweiz im europäischen Mittelfeld. Die Schweiz hätte keine striktere Rechtsordnung als Frankreich, die Niederlande oder Grossbritannien.

Economiesuisse wiederum spricht von einem «Unikum», einer «Sonderregulierung», die eine «weltweit beispiellose Haftungsmechanik» einführe, die dem Standort schade. Weshalb kommen die Gutachter zu derart unterschiedlichen Resultaten? Die wichtigsten Fragen und Antworten.

1. Vorab: Weshalb erscheinen die Gutachten gerade jetzt?

Am Dienstag entscheidet der Ständerat, ob er an seinem Gegenvorschlag festhalten will. In der zweiten Sessionswoche werden die beiden Räte entscheiden, ob es einen Gegenvorschlag gibt oder nicht und wenn ja welchen. Gibt es einen Abstimmungskampf, wird er heftig werden. Die Wirtschaftsverbände wollen mindestens acht Millionen Franken für die Kampagne aufwerfen. Sie haben ein Interesse daran, dass das Parlament den sanfteren Gegenvorschlag des Ständerates verabschiedet. Damit könnten sie im Abstimmungskampf signalisieren: Wir sind durchaus bereit, etwas zu machen. Aber die Initiative geht zu weit.

2. Zu welchem Schluss kommt das Gutachten von Economiesuisse?

Holger Fleischer vom Max-Planck-Institut für internationales Privatrecht hat im Auftragsgutachten untersucht, wie andere Länder die zivilrechtliche Haftung von Muttergesellschaften für Vergehen ihrer Tochterfirmen im Ausland regeln. Sein Fazit ist klar: Kein anderes Land setze alleine und derart stark auf die Haftung zur Durchsetzung von Menschenrechten und Umweltstandards wie es die Inititiative will – er schreibt von «singulärer Strenge». Und weiter: «Auf Grundlage der jeweiligen haftpflichtrechtlichen Basisnormen kommt eine rechtsübergreifende Sorgfaltspflicht in Konzernlagen in allen untersuchten Rechtsordnungen nur ausnahmsweise in Betracht.»

Verbreitet sei eher ein Instrumentenmix zur Durchsetzung von Sorgfaltspflichten, etwa öffentlich-rechtliche Beschwerdewege, Bussgelder oder gesonderte Rügeverfahren. Zudem kritisiert er, dass die Initiative die Konzerne auch für wirtschaftliche abhängige Firmen haftbar machen will. Eine Verantwortung für die Lieferkette sei international nicht verbreitet.

3. Wie beurteilt das Gutachten der Initianten die Haftungsfrage?

Vorweg: Das Gutachten von Gregor Geisser – der St. Galler Anwalt berät die Initianten – wählt einen anderen Ansatz. Während das Gutachten von Economiesuisse auf die weitergehende Initiative fokussiert, die bei einer Annahme durch das Stimmvolk zunächst noch auf Gesetzesebene umgesetzt werden müsste, ist den Initianten daran gelegen, den Gegenvorschlag des Nationalrates im internationalen Kontext einzuordnen. Während Fleischer auf die Haftung fokussiert, wollen die Initianten zeigen, dass diese nur ein Element ist und die Regulierung als ganzes betrachtet werden muss.

4. Welche weiteren Aspekte begutachtet Geisser?

Geisser vergleicht die Parameter materielles Recht (etwa der Anwendungsbereich der neuen Sorgfaltsprüfungpflichten oder die Haftung für Tochterfirmen oder Zulieferer), das internationale Privat- und Zivilprozessrecht (etwa die Frage, ob die Gerichte bei einer eng verbundenen Klage nicht nur gegen den inländischen Mutterkonzern sondern auch gegen die ausländische Tochter zuständig sind) und das übrige Prozessrecht (sind etwa Gruppenklagen möglich, wer trägt die Prozesskosten, wie hoch sind die Hürden für eine Klage in einem Land).

5. Geisser sagt, der Gegenvorschlag des Nationalrates führe nicht zu einer strikteren Rechtsordnung als in Frankreich, den Niederlanden, Grossbritannien, Deutschland oder anderen vergleichbaren Konzernstandorten. Wie lautet die Begründung?

Nimmt man die drei Parameter, dann fällt auf, dass die Schweiz als weniger klägerfreundlich gilt als die verglichenen Ländern. Sie fällt bei den zwei Punkten zum Prozessrecht ab. Gleichzeitig würde die Schweiz aber bei der materiellen Betrachtung im «vorderen Mittelfeld» zu liegen kommen. Will heissen, dort wo für die Gegner die Musik spielt, bei der Breite der Themenfelder für die Sorgfaltsprüfung und der Haftung, bezeichnet auch Geisser den Gegenvorschlag des Nationalrates als fortschrittlich.

Konkret: Der Gegenvorschlag sieht sektorenübergreifende Sorgfaltsprüfungspflichten vor und ist damit thematisch breiter als etwa das niederländische Gesetz, das sich auf Kinderarbeit fokussiert oder den britischen Modern Slavery Act. Der Gegenvorschlag des Ständerates wählte diesen sektoriellen Regulierungsansatz. Bei der Haftung wiederum ordnen die Initianten den Gegenvorschlag des Nationalrates im internationalen Mittelfeld ein. Weil die Möglichkeit für einen Entlastungsbeweis besteht und weil die Haftung nur für Unternehmen gilt, wenn es eine rechtliche Kontrolle, eine effektiv ausgeübte Kontrolle und eine konkrete Einflussmöglichkeit gibt. Diese Einschränkung unterscheidet denn auch die Volksinitiative vom Gegenvorschlag.

Die Initiative will Konzerne auch in Sachen Kinderarbeit in die Pflicht nehmen. Im Bild: Ein Mädchen bei der Arbeit in einem Ziegelwerk in Afghanistan. (Bild: Keystone)

Die Initiative will Konzerne auch in Sachen Kinderarbeit in die Pflicht nehmen. Im Bild: Ein Mädchen bei der Arbeit in einem Ziegelwerk in Afghanistan. (Bild: Keystone)

6. Will heissen, die Wirtschaftsverbände haben mit ihrer Kritik an der Haftung nicht unrecht?

Das Grundproblem bei der Haftungsfrage ist, dass in vielen Rechtsordnungen nicht klar ist, ob eine Konzernhaftung für die Tochterunternehmen besteht oder nicht. Auch in der Schweiz übrigens nicht. Die überwiegende Mehrheit der Lehrmeinungen geht davon aus, doch in der Praxis gibt es (noch) keine Fälle. Auch in anderen Ländern wurde «erst im Ansatz» getestet, ob aus haftpflichtrechtlichen Grundnormen eine Mutter-Tochter-Haftung abgeleitet werden kann. Eine Ausnahme ist Frankreich.

7. Weshalb? Wie regelt Frankreich die Haftung?

Frankreich hat 2017 mit dem Loi de Vigileance explizit eine Konzernhaftung eingeführt. Mit dem Gesetz werden Unternehmen ab einer bestimmten Mitarbeiterzahl verpflichtet, Sorgfaltsprüfungen im Bereich der Menschenrechte und Umwelt einzuführen. Die Pflichten gelten für den Konzern und seine Tochterunternehmen, aber auch für Lieferanten. Verstösse können Schadenersatzansprüche auslösen, schreibt auch Professor Fleischer in seinem Rechtsgutachten für Economiesuisse.

8. Das heisst, Frankreich reguliert strenger, selbst wenn die Schweiz den Gegenvorschlag des Nationalrates einführen würde?

Kommt auf die Perspektive an. Economiesuisse betont, dass in Frankreich die gesamte Beweislast beim Kläger liegt. Er muss belegen, dass der Mutterkonzern seine Sorgfaltspflichten verletzt hat, dass ein Schaden vorliegt, der durch widerrechtliches Handeln entstanden ist und dass es einen Kausalzusammenhang zwischen der Widerrechtlichkeit und dem Schaden gibt. Ursprünglich war vorgesehen, dass der Nachweis des Verschuldens, also der Unsorgfalt, beim Mutterkonzern liegen sollte.

Davon sah das Parlament aber ab, weil es Wettbewerbsnachteile befürchtete und französische Unternehmen nicht unter Generalverdacht stellen wollte. Der Gegenvorschlag des Nationalrates ist insofern strenger, weil der beklagte Konzern nachweisen muss, dass er keine Sorgfaltsverletzung begangen hat. Economiesuisse spricht deshalb von einer schädlichen «Beweislastumkehr». Die Initianten wiederum betonen, dass die Haftung in Frankreich trotzdem viel strenger ist.

9. Weshalb?

Im Gegenvorschlag des Nationalrates ist die Haftung nur für Schäden gegen Leib, Leben und Eigentum vorgesehen. Und nur für effektiv kontrollierte Tochterunternehmen. In Frankreich ist der Schadensbegriff weiter gefasst. Vor allem aber haftet der Konzern auch wenn er seine Sorgfaltspflichten gegenüber Lieferanten verletzt hat.

10. Auch die Konzerninitiative kennt doch diesen weiten Haftungsbegriff?

Der Initiativtext beschränkt die Haftung tatsächlich nicht nur auf Tochterfirmen, sondern auch auf wirtschaftlich kontrollierte Firmen. Das können Lieferanten sein, die von einem Konzern abhängig sind. Die Initianten wissen, dass dieser weite Kontrollbegriff eine Knacknuss ist. Bei einer weiten Auslegung bedeutet dies eine Zulieferhaftung. Im Gegenvorschlag des Nationalrates wurde der Kontrollbegriff deshalb stark und explizit eingeschränkt, wirtschaftliche Abhängigkeit allein genügt nicht als Voraussetzung. Die Initianten schreiben nun in ihrem Gutachten, dass auch eine Umsetzung der Initiative zu dieser Einschränkung führen würde, um eine «überschiessende Haftungswirkung» zu verhindern.

11. Weshalb legen die Wirtschaftsverbände derart viel Gewicht auf die Haftungsfrage?

Sie stellen sich auf den Standpunkt: Übermässige Haftungsrisiken können zu unbeabsichtigten Nebenwirkungen führen. Als Beispiel gilt der Dodd Frank Act. Nach dessen Inkrafttreten zogen sich US-amerikanische Unternehmen aus der DR Kongo zurück. Legale Exporte brachen zusammen. Leidtragende waren lokale Bergleute, deren Einkommensquelle dadurch versiegte. Fleischer schreibt in seinem Gutachten, dass noch keine robuste Gesetzesfolgenabschätzung möglich sei, die bisherigen Erfahrungen aber anekdotische Evidenz für schädliche Nebenwirkungen biete: «Es finden sich Belege dafür, dass sich Unternehmen angesichts gestiegener Haftungsgefahren aus Krisenländer zurückziehen oder Vertragsbeziehungen zu lokalen Zulieferern kappen. An ihrer Stelle treten weniger zimperliche Mitbewerber aus anderen Staaten – ein Bumerang-Effekt von Menschenrechtsklagen.

12. Wie sieht die internationale Entwicklung aus?

Es gibt einen Trend hin zu stärkeren Sorgfaltprüfungspflichten. Ende April hat der EU-Justizkommissar Didier Reynders ein Sorgfaltspflicht-Gesetzesinitiative angekündigt. Er hat dabei auch gesagt, es werde Sanktionsmöglichkeiten geben. Die EU-Kommission dürfte das Projekt in ihr Arbeitsprogramm 2021 aufnehmen und einen Vorschlag unterbreiten. Gespräche mit Anspruchsgruppen laufen bereits. Hintergrund ist der Plan von EU-Kommissionschefin Ursula von der Leyen, die Wirtschaft grüner und nachhaltiger zu machen. Dazu gehört auch die soziale Verantwortung der Unternehmen.

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