NFA: «Wir haben den dramatischen Einfluss des Finanzausgleichs unterschätzt»

Es gibt Reformbedarf – darin sind sich der Schwyzer Finanzdirektor Kaspar Michel und sein Urner Amtskollege Josef Dittli einig. Bei der Höhe der Zahlungen sind die Meinungen jedoch geteilt.

Interview Lukas Leuzinger
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Josef Dittli (links) und Kaspar Michel diskutieren im Rathaus in Altdorf. (Bild Pius Amrein)

Josef Dittli (links) und Kaspar Michel diskutieren im Rathaus in Altdorf. (Bild Pius Amrein)

Die Klischees sind auch im Rathaus in Altdorf bekannt. Als Josef Dittli vor dem Gespräch gefragt wird, ob man ihm und Kaspar Michel ein Glas Wasser bringen könne, antwortet er scherzhaft: «Eigentlich müssten wir Champagner auftischen, wenn der Schwyzer Finanzdirektor kommt.»

Dittli und Michel sind beide Finanzdirektoren, beide gehören der FDP an, doch befinden sie sich in gänzlich unterschiedlichen Situationen. Das strukturschwache Uri erhält kommendes Jahr 86 Millionen Franken aus dem Topf des neuen Finanzausgleichs (NFA) – pro Kopf so viel wie kein anderer Kanton. Das finanzstarke Schwyz dagegen ist pro Kopf gerechnet der zweitgrösste NFA-Beitragszahler. Der Kanton beklagt sich seit längerem über die ständig steigenden Beiträge. 162 Millionen Franken werden es im kommenden Jahr sein. Kürzlich haben die Schwyzer Stimmbürger eine Steuererhöhung beschlossen, um die Belastung zu kompensieren. Dennoch rechnet der Kanton für 2015 erneut mit einem Defizit im Staatshaushalt.

Doch während Michel aus seiner Unzufriedenheit mit dem NFA-System keinen Hehl macht, vermeidet er es während des Gesprächs tunlichst, den Empfängerkanton Uri zu kritisieren – im Gegenteil. Der Schwyzer Finanzdirektor erinnert sich daran, dass sein Kanton noch vor wenigen Jahren gleich viel Geld in den NFA einbezahlte, wie Uri bezog. «Damals sagten wir: ‹Wir würden das Geld lieber direkt nach Uri überweisen, dann wüssten wir, wo es ist.›»

Josef Dittli, für das kommende Jahr budgetieren die meisten Kantone rote Zahlen. Uri dagegen erwartet erneut einen Überschuss im Kantonshaushalt. Was machen Sie richtig?

Josef Dittli: Zum guten Ergebnis trägt massgeblich das Spar- und Massnahmenpaket bei, das wir aufgegleist haben im Hinblick auf künftige Investitionen. Natürlich helfen uns die Einnahmen aus dem NFA. Aber ich will doch betonen: Wir haben auch bei den Ausgaben angesetzt, um zu einem ausgeglichenen Haushalt zu kommen.

Kaspar Michel, im Kanton Schwyz sieht das ein wenig anders aus: Sie budgetieren einmal mehr ein Defizit. Worauf ist das zurückzuführen?

Kaspar Michel: Gegenüber den Vorjahren werden wir den Fehlbetrag stark reduzieren können, vor allem dank der – für Schwyzer Verhältnisse – zünftigen Steuererhöhung, die das Volk im September beschlossen hat. Das Defizit ist aber ganz klar auch eine Folge des NFA und der Dynamik, die er entwickelt hat: Der Beitrag, den wir bezahlen müssen, ist seit 2008 um 120 Millionen Franken gestiegen. Das bildet sich im Staatshaushalt natürlich ab. Wir müssen aber auch selbstkritisch sein: Die Schwyzer Politik hat in den späten 2000er-Jahren fiskalpolitische Entscheide getroffen, die man heute wohl nicht mehr treffen würde. Wir haben den dramatischen Einfluss des NFA eindeutig unterschätzt. Doch eigentlich passiert in Schwyz halt genau das, was der NFA wollte: Die ressourcenstarken, steuerlich attraktiven Kantone sollen die Steuern erhöhen, damit die Disparität zu den anderen Kantonen verringert wird.

Josef Dittli, wird der Kanton Schwyz für seinen Erfolg bestraft?

Dittli: Es stimmt schon, dass Schwyz und andere Geberkantone massiv in den Finanzausgleich einzahlen müssen. Das ist für diese Kantone eine riesige Herausforderung. Doch es ist in erster Linie das Resultat des stark angewachsenen Ressourcenpotenzials, das steuerlich sehr tief ausgeschöpft wird. Grundsätzlich ist der NFA eine gute Sache, das hat auch der jüngste Wirksamkeitsbericht des Bundesrates gezeigt. Von den sechs Zielen, die der NFA hat, sind fünf erreicht. Ein Hauptziel jedoch, nämlich bei der Finanzkraft und der Steuerbelastung die Disparitäten, also die Unterschiede unter den Kantonen zu verringern, wurde nicht erreicht. Man darf aber das NFA-System durchaus hinterfragen und sich überlegen, ob man gewisse Dinge nicht besser lösen kann.

Der Finanzausgleich als Erfolgsgeschichte – sehen Sie das auch so, Kaspar Michel?

Michel: Der NFA ist grundsätzlich eine Erfolgsgeschichte. In der öffentlichen Diskussion geht es ja nur um den Ressourcenausgleich, dabei gehören zum NFA auch der geografisch-topografische sowie der soziodemografische Lastenausgleich. Diese Instrumente sind ebenfalls wichtig, und sie funktionieren auch gut. Hinzu kommt die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen. Die Probleme zeigen sich tatsächlich beim Ressourcenausgleich. Hier muss das System überprüft werden – das ist es, was wir fordern.

Was muss sich konkret ändern?

Michel: Josef Dittli erwähnte vorhin, dass es das Ziel des NFA ist, die Disparitäten zu verringern. Bei den Geberkantonen passiert das auch, indem die attraktiven Kantone nun leider die Steuern erhöhen werden. Das Fernziel muss aber sein, dass vor allem die ressourcenschwachen Kantone ihre Steuerbelastung senken können mit Hilfe der Zahlungen aus dem NFA.

In diese Richtung ist bis jetzt noch wenig gegangen. Das ist auch ein Kritikpunkt seitens der Geber: die Abhängigkeit der Nehmerkantone vom NFA. Gemäss dem Wirksamkeitsbericht liegt die sogenannte Grenzabschöpfungsquote für Empfängerkantone durchschnittlich bei 80 Prozent. Das heisst: Für ­jeden Franken Steuersubstrat, den man neu generiert, muss man auf 80 Rappen aus dem NFA-Topf verzichten. Da hat doch ein Nehmerkanton wie Uri keinen Anreiz, sich zu verbessern.

Dittli: Theoretisch könnten es sich die Nehmerkantone tatsächlich gemütlich einrichten und am Tropf der Geber hängen bleiben. Zumindest für den Kanton Uri kann ich aber sagen: Wir unternehmen echte Anstrengungen. Wir haben das grösste Interesse daran, die rote Laterne abzugeben. Bei der Steuerbelastung konnten wir uns in den letzten Jahren anderen Kantonen annähern – auch dank der Unterstützung aus dem Finanzausgleich. Ich kenne keinen Finanzdirektor eines Nehmerkantons, der sich nicht bemüht vorwärtszukommen.

Dass finanzschwache Kantone die Steuerbelastung reduzieren, tönt vernünftig. Viele beklagen sich jedoch, dass sie in diesem Vorhaben von steuergünstigen Kantonen wie Schwyz behindert werden, die ihnen Steuersubstrat wegnehmen.

Michel: Wenn ich mir anschaue, wie sich unser Steuersubstrat zusammensetzt, dann bin ich keineswegs sicher, ob wir anderen etwas wegnehmen, und insbesondere, ob wir jenen etwas wegnehmen, die das immer behaupten. Man muss auch sehen, dass bei guten Steuerzahlern die Steuerbelastung nicht allein entscheidend ist für die Standortwahl. Es gibt viele andere Faktoren – und hier unterscheiden sich die Voraussetzungen deutlich: Uri wird nie eine 30-Minuten-Verbindung zum Flughafen Zürich haben. Aber es gibt Kantone, die durchaus hervorragende Voraussetzungen mitbringen, die gut erschlossen sind, eine gute Grösse haben und trotzdem hohe Beträge aus dem NFA beziehen. Diese Kantone müssen darauf achten, dass sie die Beiträge nicht einfach als jährlichen Geldsegen an den Staatshaushalt einstreichen und sich zurücklehnen.

An welchen Kanton denken Sie?

Michel: Ich werde mich hüten, irgendeinen Kanton zu nennen. Problematisch wird es einfach, wenn sich die Leistungskataloge für die Bürger unter den Kantonen zu stark unterscheiden. Wenn Kantone wie Schwyz ihren Staat schlank halten und sparen, während einige Nehmerkantone die Leistungen immer weiter ausbauen, wird es schwierig, den Leuten das System zu erklären. Irgendwann stehen wir vor Problemen, die nicht mehr finanzpolitischer, sondern staatspolitischer Art sind.

Was wollen Sie gegen diese Probleme tun?

Michel: Etwas, das mir offensichtlich scheint, ist, dass die Summe, die umverteilt wird, schlichtweg zu gross ist. Im ganzen NFA-System werden etwa 5 Milliarden Franken umhergeschoben. Da müsste man aus meiner Sicht Mass halten.

Dieser Ansicht ist auch der Bundesrat: Er schlug vor, die jährliche Belastung der Geberkantone und des Bundes ab 2016 zu senken (siehe Box auf Seite 3). In der Finanzkommission des Ständerats scheiterte dieser Vorschlag aber deutlich.

Dittli: Man muss sich immer fragen, welche Ziele man erreichen will. Ein Hauptziel des NFA ist es, die Disparitäten zu verkleinern, also die Schere zwischen starken und schwachen Kantonen etwas zu schliessen. Doch das Gegenteil ist passiert. Um das Ziel zu erreichen, müssen nun einmal genügend Mittel eingesetzt werden. Eine Kürzung darf deshalb nicht vorgenommen werden. Das Problem ist, dass der Bundesrat die eigentlichen Herausforderungen nicht anpackt und stattdessen Zückerchen an die Geberkantone und sich selbst verteilt. Damit verstösst er gegen das Ziel des NFA, das er selbst gesetzt hat.

Was wären denn die eigentlichen Herausforderungen?

Dittli: Ich habe durchaus Verständnis für den Ärger der Geberkantone über die Solidarhaftung, dass also, wenn ein Geberkanton schwächelt, die anderen umso mehr einzahlen müssen. Dies bekamen insbesondere Zug und Schwyz zu spüren. Hier sind wir bereit, uns im Sinne einer Milderung zu bewegen. Ein zweiter Punkt wäre die Aufstockung des soziodemografischen Lastenausgleichs.

Michel: Man muss unterscheiden zwischen zwei Arten von Vorschlägen: Das eine sind grundsätzliche Reformen wie jene zur Minderung der Solidarhaftung, die ja auch die Geberkantone vorgeschlagen haben. Bei solchen Reformen muss man allerdings aufpassen, dass man das System nicht noch verschlechtert. Das muss man beim nächsten Wirksamkeitsbericht vertieft prüfen. Beim Vorschlag des Bundesrates geht es aber um eine Anpassung innerhalb des bestehenden Gesetzes, die sich relativ leicht umsetzen liesse – und die durchaus der ursprünglichen Absicht entspricht. Denn der Bundesrat hat als Ziel vorgegeben, dass beim Ressourcenindex alle Kantone über 85 Prozent liegen sollen. Und weil das erreicht wurde, kann man die Umverteilung, die über diesen Wert hinausgeht, reduzieren. Josef Dittli sprach von einem «Zückerchen» für die Geberkantone. Die 14 Millionen, die das im Fall von Schwyz ausmachen würde, sind für uns kein Zückerchen, sondern ein eigentlicher Salzstein. Angesichts der Zusammensetzung des Parlaments wird der Vorschlag des Bundesrats aber chancenlos sein. Denn die Empfängerkantone sind im Ständerat und im Nationalrat in der Mehrheit.

Sie glauben also, dass der Ständerat den Vorschlag ablehnen wird?

Michel: Davon bin ich überzeugt, auch wenn ich es sehr bedaure. Das zeigte sich schon in der vorberatenden Kommission. Das ist ein Problem, das übrigens alle Finanzausgleichssysteme haben, auch jene in den Kantonen: die Dominanz der Nehmer.

Verhindert das «Kartell der Nehmerkantone» im Parlament sinnvolle Anpassungen, Josef Dittli?

Dittli: Nein. Solange es sich um Massnahmen handelt, die den gesetzlich vorgegebenen Zielsetzungen des NFA widersprechen, kann man nicht von sinnvollen Anpassungen sprechen. Bei effektiven Mängeln, beispielsweise bei der Solidarhaftung und dem soziodemografischen Lastenausgleich, sind wir bereit, uns zu bewegen. Dann lässt sich auch im Parlament eine Mehrheit finden.

Michel: Wir müssen uns auf einen Minimalkonsens zubewegen. Ich würde mir wünschen, dass wir diesen Konsens auch beim bundesrätlichen Vorschlag erreichen würden oder dass die Empfängerseite zumindest einmal bereit wäre, intensiv darüber zu diskutieren. Das wäre schon eine neue Qualität. Ansonsten wird die Diskussion zunehmend schwieriger.