PERSPEKTIVE FÜR DIE BAHN: Fabi-Vorlage: Finanzierung aus einem Topf

Wie soll der Schienenverkehr künftig ausgebaut und finanziert werden? Das vom Bundesrat vorgeschlagene System Fabi will zum Zweck der Kostenkontrolle Ausbau, Betrieb und Unterhalt aus einer Kasse zahlen.

Lukas Scharpf
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Im Schweizer Schienenverkehr sind zahlreiche Ausbauten geplant. (Bild: Grafik Oliver Marx und Janina Noser)

Im Schweizer Schienenverkehr sind zahlreiche Ausbauten geplant. (Bild: Grafik Oliver Marx und Janina Noser)

Fabi scheint die komplizierteste der drei Vorlagen, über die am 9. Februar in der Schweiz abgestimmt wird. Die Komplexität von Finanzierung und Ausbau der Bahninfrastruktur, kurz Fabi, ist aber vor allem oberflächlich. Denn im Gegensatz zu den anderen zwei Vorlagen ist sehr klar, was bei einer Annahme die Konsequenzen sind.

Bis jetzt sind in der Schweiz Investitionen für den Ausbau der Schieneninfrastruktur und die Finanzierung des Betriebs und Unterhalts voneinander getrennt. In Abständen von rund zehn Jahren beschliesst man Grossprojekte wie zum Beispiel die Bahn 2000 oder die Neat und finanziert sie gesondert. Die laufenden Kosten werden über die Bundeskasse gedeckt.

Mehr Kontrolle über Finanzen

Das Ziel von Fabi ist neben dem Ausbau der Infrastruktur vor allem eine höhere Kontrolle über die Finanzen. «Die gesamtheitliche Finanzierung der Bahninfrastruktur hat einen ähnlichen Effekt wie die Schuldenbremse», sagt Rolf Steinegger, Dozent für Verkehrssysteme an der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften (ZHAW).

Und so funktioniert es: Ausbau, Betrieb und Unterhalt müssen mit Fabi aus ein und derselben Kasse finanziert werden. Jeder Ausbau führt zu höheren Kosten bei Unterhalt und Betrieb. Damit sorgt der Mechanismus von Fabi automatisch für einen langsameren Ausbau, wenn der Unterhalt durch realisierte Ausbauten teurer wird. «Man will dem Kostenwachstum beim Unterhalt einen klaren finanzpolitischen Rahmen setzen», sagt Steinegger, ein Fabi-Befürworter. Gleichzeitig sollte mit Fabi eine längerfristige und rollende Planung möglich sein. Alle vier bis acht Jahre sollen neue Projekte beschlossen werden. Sie müssen dabei der Langfristperspektive entsprechen (siehe Grafik), und es darf nur gebaut werden, wenn die Finanzierung garantiert ist. Die Zürcher Verkehrsbetriebe arbeiten seit rund 20 Jahren mit dem System.

Das Argument der finanziellen Nachhaltigkeit lassen die Gegner von Fabi nicht gelten. Bereits bei der ersten Bestimmung der Projekte habe das Parlament Masslosigkeit bewiesen und die Vorlage überladen.

Ausbauprojekte verdoppelt

Tatsächlich hat das Parlament den finanziellen Rahmen für die Ausbauprojekte der ersten Planungsphase bis 2025 von 3,5 Milliarden auf 6,4 Milliarden Franken fast verdoppelt. Im Bundesamt für Verkehr sieht man das aber nicht als Problem. «Das Parlament hat mit einem zusätzlichen, befristeten Mehrwertsteuer-Promille für eine solide Finanzierung des zusätzlichen Ausbaus gesorgt», sagt Toni Eder, Vizedirektor des Bundesamts für Verkehr und Chef Infrastruktur (siehe Nachgefragt unten). Auch Verkehrsexperte Rolf Steinegger sieht in der Vergrösserung des Budgets eher einen Ausdruck der schweizerischen Politik als eine Masslosigkeit. «Die gleichzeitige Befriedigung von verkehrsplanerisch sinnvollen und regionalpolitisch gewünschten Ausbauten ist der Kitt, der unser Land zusammenhält», sagt Steinegger.

Verschiedene Geldquellen?

Damit der Topf gefüllt wird, beteiligen sich alle ein bisschen. Zuerst werden die finanziellen Mittel aus dem Fonds, welcher die bisherigen Grossprojekte wie Neat und Bahn 2000 ermöglichte, in Fabi übernommen. Dies sind die Einnahmen aus der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe (LSVA) sowie Anteile der Mehrwertsteuer und befristet bis 2030 aus der Mineralölsteuer. Weiterhin kommen in diesen neuen Bahninfrastrukturfonds (BIF) Gelder aus der allgemeinen Bundeskasse, die bisher in die Schieneninfrastruktur flossen. Zusammengezählt sind das rund 4 Milliarden Franken.

Jährlich 1 Milliarde Franken zusätzlich soll aus neuen Quellen Fabi zufliessen. 200 Millionen Franken steuern die Kantone bei. Vorerst begrenzt bis 2030 soll ein zusätzliches Promille der Mehrwertsteher 360 Millionen Franken bringen. Auch die Zugreisenden müssen sich beteiligen. Die Trasseepreise werden grundsätzlich erhöht. Zuletzt steuert auch der Schweizer Steuerzahler 200 Millionen Franken bei, weil unselbstständig Erwerbende in der direkten Bundessteuer künftig maximal 3000 Franken für berufsbedingte Fahrkosten abziehen können. Das betrifft einen Fünftel der Steuerzahler. Auch dieser Punkt ist den Gegnern der Vorlage ein grosser Dorn im Auge.

Unter dem Strich fliessen rund 5 Milliarden Franken jährlich in den grossen Topf von Fabi. Damit soll bis 2025 der Ausbau für insgesamt 6,4 Milliarden Franken finanziert werden.

Alternative: Langes Warten

Was geschieht bei einem Nein? Die bisherigen Finanzierungsmodelle für Ausbauten des Schienennetzes laufen aus. Ohne Ersatz stünde der Politik schlicht kein Geld mehr für den Ausbau der Eisenbahn zur Verfügung. Die Notwendigkeit, die Engpässe im Schweizer Schienensystem zu beheben, ist weitgehend unbestritten. Der Bund käme also nicht umhin, ein neues Finanzierungsmodell aufzustellen. Die Frage stellt sich, was denn sinnvollerweise geändert werden könnte. Auf jeden Fall wäre das Resultat eine jahrelange Verzögerung aller Ausbauprojekte.

Was sagt der Bund dazu, dass das Parlament das Budget für den geplanten Ausbau Bahninfrastruktur bis 2025 verdoppelt hat? Und wann bringt das neue System Fabi, über das am 9 Februar abgestimmt wird, den Ausbau des Zimmerbergtunnel oder den Tiefbahnhof in Luzern zur Realisierung?

Wann kommt der Tiefbahnhof Luzern?

Toni Eder, waren Sie überrascht, dass das Parlament die budgetierten Ausbauprojekte auf 6,4 Milliarden Franken verdoppelt hat?

Toni Eder: Nein. Das Parlament hat immer die Freiheit, Vorlagen des Bundesrats anzupassen, und nimmt sich diese auch immer wieder. Zudem wurde dies nicht leichtfertig beschlossen, sondern nach vielen intensiven Diskussionen in den Kommissionen.

Was ging Ihnen durch den Kopf, als Sie den Beschluss mit der Verdoppelung vor sich hatten?

Eder: Wenn die Politik ein rascheres Vorgehen will, dann hat sie einen konsequenten Entscheid gefällt: die richtigen Projekte mit entsprechender Finanzierung. Das Parlament hat diejenigen zusätzlichen Projekte ausgewählt, welche auch wir als Nächste vorgeschlagen hätten. Zudem hat das Parlament mit einem zusätzlichen, befristeten Mehrwertsteuer-Promille für eine solide Finanzierung des zusätzlichen Ausbaus gesorgt.

Für die Zentralschweiz sind die Leistungssteigerungen auf den Strecken Luzern–Giswil und Luzern–Bern geplant. In welcher Höhe liegen die Kosten für diese zwei Projekte?

Eder: Diese betragen für Luzern–Giswil 50 und für Luzern–Bern 60 Millionen Franken. Damit auf der Strecke Luzern–Bern der Halbstundentakt eingeführt werden kann, muss zudem der Bahnknoten Bern ausgebaut werden. Hierfür sind im Ganzen 620 Millionen Franken vorgesehen.

Ebenfalls geplant bis 2025 sind die Projektierung für den Zimmerbergtunnel und für den Kapazitätsausbau Zug–Luzern mit dem Luzerner Tiefbahnhof. Heisst das, dass diese Projekte gleich nach 2025 realisiert werden?

Eder: Nicht automatisch, aber die Chancen stehen gut. Definitiv entscheiden wird das Parlament, wenn es 2018 den nächsten Ausbauschritt festlegt.

Fabi ist eine laufende Finanzierung. Gibt es eine Möglichkeit, dass Projekte wie der Tiefbahnhof vorgezogen werden, wenn es bei anderen zu Verzögerungen kommt?

Eder: Fabi und das Entwicklungsprogramm sehen eine rollende Planung mit Ausbauschritten alle vier bis acht Jahre vor. Das Parlament hat in der Fabi-Vorlage bereits weitere Planungsaufträge erteilt, damit rechtzeitig genügend Projekte bereit sind. Die Kantone haben überdies die Möglichkeit, beschlossene Projekte vorzufinanzieren, um diese schneller realisieren zu können.

Für wie wahrscheinlich halten Sie die Realisierung des Tiefbahnhofs?

Eder: Das Parlament hat im Rahmen des Ausbauschritts 2025 von Fabi beschlossen, Gelder für die Projektierung des Tiefbahnhofs zu sprechen. Das Parlament ist also gewillt, das Projekt voranzutreiben.

Unter Fabi stellt man sich vor allem den Ausbau des Schienennetzes vor. Welcher Anteil des jährlichen Fabi-Budgets von rund 5 Milliarden Franken fällt aber für Betrieb und Unterhalt an?

Eder: Die Ausgaben für die verschiedenen Aufgabengebiete schwanken von Jahr zu Jahr. Im Jahr 2025, das ein gutes Bild gibt, gehen rund 60 Prozent in den Betrieb, Unterhalt und Substanzerhalt der dann bestehenden Bahninfrastruktur. Rund 25 Prozent werden für Ausbauten verwendet und rund 15 Prozent für die Rückzahlung der Schulden des ehemaligen Fonds zur Finanzierung von Infrastrukturvorhaben des öffentlichen Verkehrs (FinöV).