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Rechtsexperten: So unverbindlich ist der Migrationspakt wirklich

Scheinbar unverbindliche Vereinbarungen haben der Schweiz schon einigen Ärger beschert - vor allem die OECD setzte die Schweiz mit der Drohung von schwarzen Listen wiederholt unter Druck. Beim Migrationspakt liegt der Fall aber anders, sagen Rechtsprofessoren.
Barbara Inglin
Der Migrationspakt war auch Thema an den Von-Wattenwyl-Gesprächen zwischen dem Bundesrat und den Parteispitzen vom Freitag in Bern. (Bild: KeyPeter Klaunzer (Bern, 9. November 2018))

Der Migrationspakt war auch Thema an den Von-Wattenwyl-Gesprächen zwischen dem Bundesrat und den Parteispitzen vom Freitag in Bern. (Bild: KeyPeter Klaunzer (Bern, 9. November 2018))

Der UNO-Migrationspakt ist rechtlich nicht bindend. Trotzdem könnte die Schweiz durch ihre Teilnahme am Pakt unter Zugzwang kommen, fürchten Politiker. Nach der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates fordert nun auch ihre ständerätliche Schwesterkommission vom Bundesrat, dem Pakt nicht wie vorgesehen am 10. Dezember zuzustimmen. Der Entscheid fiel deutlich aus, mit 8 zu 2 Stimmen, wie die Kommission am Freitag mitteilte. Die Unsicherheit bezüglich der politischen Auswirkungen sei zu gross, der Migrationspakt müsse deshalb erst dem Parlament vorgelegt werden.

Mit dem Pakt will die UNO eine sichere, geordnete und reguläre Migration ermöglichen. 23 Ziele werden aufgeführt, von der Bekämpfung des Menschenhandels bis zu Verbesserung der Situation in den Herkunftsländern der Migranten. Der Migrationspakt gilt als sogenanntes «Soft Law». Darunter fallen etwa Empfehlungen, Resolutionen oder Deklarationen internationaler Organisationen wie der UNO. Sie können nicht vor Gericht eingeklagt werden. Trotzdem gelten sie als politisch verpflichtend. Sprich: Es wird erwartet, dass sich die teilnehmenden Staaten auch grundsätzlich an die Vereinbarung halten.

Welche Folgen dies für den Migrationspakt hat, wird derzeit kontrovers diskutiert. Denn wie Beispiele zeigen, kann auch Soft Law durchaus handfeste Auswirkungen haben. Wiederholt unter Druck geraten ist die Schweiz aufgrund von Soft-Law-Vereinbarungen mit der Organisation für Entwicklung und Zusammenarbeit (OECD). Dies zeigte sich zum Beispiel 2012, als ein OECD-Gremium die Standards zur Geldwäscherei verschärfte - mit Zustimmung der Schweiz. In der Folge erhöhte die OECD den Druck auf die Schweiz und drohte mit schwarzen Listen. Das Parlament sah sich schliesslich genötigt, das Geldwäschereigesetz entsprechend anzupassen. Ähnlich erging es der Schweiz bei Anpassungen zur Steueramtshilfe. Auch die aktuell laufende Unternehmenssteuerreform erfolgt unter anderem auf Druck der OECD, die sich auf vermeintlich unverbindliche steuerrechtliche Standards stützt.

Meist keine Anpassung nötig

Soft Law-Vereinbarungen gibt es in fast allen Bereichen, vom Umweltschutz bis zum Wirtschaftsrecht, von der Jugendbildung bis zum Strafvollzug. Aufgrund der Globalisierung nimmt die Zahl der Soft-Law-Vereinbarungen zu. Der Vorteil: «Soft Law erlaubt bei neuen Herausforderungen Erfahrungen zu sammeln, bevor man sich auf Verträge einigt, welche nur schwer zu ändern »sind, sagt der emeritierte Völkerrechtsprofessor Walter Kälin. Dass die Schweiz ihr Recht anpassen müsse, sei dabei die Ausnahme. «In der klar überwiegenden Zahl der Fälle braucht es keine oder höchstens punktuelle Anpassungen.»

Zum Migrationspakt sagt Kälin, übereinstimmend mit dem Bundesrat: Dieser stimme nur in einem einzigen Punkt möglicherweise nicht mit dem schweizerischen Recht überein. Die Ausschaffungshaft für Minderjährige ab 15 Jahren ist in der Schweiz erlaubt. Laut dem UNO-Papier soll auf die Abschaffung dieser Inhaftierungen hingearbeitet werden. «Der Bundesrat wird sich mit einer entsprechenden Erklärung gegen entsprechende Vorwürfe absichern», sagt Kälin.

Die Einhaltung des Migrationspaktes soll von der UNO alle vier Jahre überprüft werden. Dabei gehe es, sagt Kälin, nicht darum, Staaten für Verletzungen zu kritisieren, sondern, wie der Pakt ausdrücklich festhalte, um eine Bestandesaufnahme der erreichten Fortschritte. Zudem gehe es um langfristige Ziele, die erreicht werden sollen, «nicht um Standards, die hier und jetzt erfüllt sein müssen.»

«Schweiz wird nicht an den Pranger gestellt»

Auch der emeritierte Staats- und Völkerrechtsprofessor Rainer J. Schweizer schliesst aus, dass die UNO dereinst mit schwarzen Listen die Schweiz unter Druck setzen wird. «Die UNO ist nicht die OECD, sie agiert viel zurückhaltender und respektiert Eigenheiten der Mitgliedstaaten», sagt Schweizer. «Die UNO wird die Schweiz nicht an den Pranger stellen.» Zudem sei die Schweizer Gesetzgebung im Migrationsbereich schon lange weit fortgeschritten, wenn man sie mit Staaten wie Saudi-Arabien vergleiche, wo immer noch Arbeitssklaven eingesetzt würden. Der Pakt sei aber wichtig, weil die internationale Migration nur durch zwischenstaatliche Zusammenarbeit und gewisse internationale Standards einigermassen bewältigt werden könne.

Der Migrationspakt könnte der Schweiz durchaus auch Argumente in die Hand geben, um politischen Druck auf andere Staaten auszuüben, sagt Völkerrechtler Walter Kälin. «So würde die Zustimmung zum Migrationspakt unseren Behörden ohne Zweifel beim Aushandeln von Rückübernahmeübereinkommen mit afrikanischen Staaten und ihrer Umsetzung helfen», sagt Kälin. Denn die Verbesserung der Zusammenarbeit bei der Rückübernahme und Reintegration von Personen sei eines der Ziele des Paktes.

Enger Zeitplan

Gerade noch rechtzeitig werden die Vorstösse zum Migrationspakt im Parlament behandelt, um diesen allenfalls zu verhindern. Der Zeitplan ist denkbar eng:

- 12. November: Die Aussenpolitische Kommission des Ständerates gibt ihre Empfehlung zum Migrationspakt ab.

- 29. November: Der Ständerat befindet über eine Motion, mit welcher die Zustimmung der Schweiz verhindert werden soll.

- 6. Dezember: Ein gleichlautender Vorstoss ist im Nationalrat traktandiert.

- 7. Dezember: Bundesratssitzung.

- 10. Dezember: Allfällige Zustimmung zum Migrationspakt am UNO-Gipfel in Marokko.

Theoretisch kann der Bundesrat die Forderungen aus dem Parlament auch ignorieren. Rechtlich haben die Räte kein Mitspracherecht bezüglich der Unterzeichnung einer internationalen Vereinbarung. Der emeritierte Staats- und VölkerrechtsprofessorRainer J. Schweizer kritisiert denn auch die Einmischung des Parlaments. «Die Zustimmung zum Pakt liegt eindeutig in der Kompetenz des Bundesrates. Es geht nicht an, ihn hier zu beschränken», sagt er. Begrüssenswert sei hingegen, dass das Parlament eine vertiefte Auseinandersetzung mit dem Thema verlange. So könnte es auch einen besonderen Bericht über die Tragweite der einzelnen Bestimmungen verlangen. Die geforderten genaueren Ausführungen des Bundesrates seien entscheidende Quellen, wenn es dereinst um Auslegungsfragen gehe.

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