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SCHWEIZ–EU: Fällt ein Stein, kippen die anderen

Mehr Arbeitslose, weniger Investitionen, wirtschaftliche Turbulenzen: Davor warnt der Bundesrat bei einem Wegfall der Bilateralen, über denen die sogenannte Guillotine-Klausel schwebt.
Die Beziehung Schweiz-EU (Bild: Getty / Grafik: Janina Noser)

Die Beziehung Schweiz-EU (Bild: Getty / Grafik: Janina Noser)

Kari Kälin

«Wer die Bedeutung der Bilateralen kleinredet, der spielt wider besseres Wissen mit dem Feuer», sagt Johann Schneider-Ammann. Der Bundesrat setze deshalb alles daran, den bilateralen Weg zum Wohle der Bevölkerung zu erhalten, sagte der Volkswirtschafts­minister am Mittwoch vor den Medien. Im erläuternden Bericht zur Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative (MEI) hebt der Bundesrat denn auch den Mahnfinger. Die Aufhebung des Frankenmindestkurses sowie die Unsicherheit über die Umsetzung der MEI gefährde kurz- und mittelfristig Arbeitsplätze in wichtigen Teilen der Schweizer Wirtschaft, schreibt er.

Schlüsselrolle für Wohlergehen

Auch in den Augen der Wirtschaftsverbände, der Gewerkschaften und der meisten Parteien spielen die bilateralen Verträge eine Schlüsselrolle für die Prosperität des Landes. Der bundesrätliche Umsetzungsvorschlag zur MEI gehorcht dieser Losung. Kontingente und der Inländervorrang sollen für EU-Bürger nur gelten, sofern sie nicht gegen das Personenfreizügigkeitsabkommen verstossen (siehe gestrige Ausgabe).

Wenn die Schweiz jedoch gegen den Willen der EU Beschränkungen einführt, wie sie das Volk am 9. Februar 2014 beschloss, droht den ganzen bilateralen Verträgen das Aus.

Mechanismus gegen Rosinenpicken

Um das Angstszenario zu verstehen, braucht es einen Blick zurück auf den Juni 1999. Damals unterzeichnete die Landesregierung die Bilateralen I. Sie bestehen aus sieben Abkommen (siehe Grafik), darunter jenes zur Personenfreizügigkeit, das der Bundesrat ursprünglich gar nicht wollte. Die EU drückte die sogenannte Guillotine-Klausel gegen den Willen der Schweiz durch. Das bedeutet: Wenn eine Vertragspartei ein Abkommen des Pakets kündigt, dann fallen die restlichen sechs Monate später automatisch dahin. Die EU hingegen wollte damit vermeiden, dass sich die Schweiz durch eine Volksabstimmung von der Personenfreizügigkeit abkoppeln kann. Es handelt sich also um eine Art Anti-Rosinen­pickerei-Passus.

Was steht auf dem Spiel, wenn die bilateralen Verträge tatsächlich guillotiniert würden? Eine wichtige Rolle misst die Wirtschaft dem Abkommen über technische Handelshemmnisse bei. Laut einer Umfrage des Instituts BAK Basel halten es 75 Prozent der Firmen in der Maschinenindustrie für wichtig bis unabdingbar. Mit dem Abkommen kann eine Maschine in die EU exportiert werden, ohne dass sie dort aufs Neue zertifiziert werden muss. 2011 waren Exporte im Umfang von 32 Milliarden Franken davon betroffen. Laut Bundesrat konnten die Firmen dank dem Abkommen allein im Jahr 2011 160 bis 320 Millionen Franken Kosten sparen.

Beim öffentlichen Beschaffungswesen konnten Schweizer Firmen zum Beispiel im Jahr 2007 Aufträge im Volumen von rund einer Milliarde Euro aus dem EU-Raum generieren. Rund ein Viertel der LSVA-Einnahmen stammt derweil von ausländischen Lastwagenfahrern, wie der Bundesrat mit Blick auf das Landverkehrsabkommen festhält. Er verweist zudem auf eine Verdoppelung der Exporte dank dem Landwirtschaftsabkommen.

Auswirkungen nicht messbar

Eine Bilanz zu den bilateralen Verträgen hat der Bundesrat im Januar im Bericht zur Wachstumspolitik gezogen. Darin spricht er von «bedeutenden positiven Auswirkungen auf die Schweizer Volkswirtschaft». Er räumt aber ein, dass sich die Auswirkungen eines möglichen Wegfalls der Bilateralen I nicht wirklich messen lassen. «Der Bericht bringt damit keinen Befreiungsschlag für die politische Diskussion», schrieb der Zürcher Wirtschaftshistoriker Tobias Straumann in einem Blog.

«So bleibt alles in der Schwebe»

Die zitierten wissenschaftlichen Studien würden zwar mehrheitlich auf einen Nutzen der Bilateralen I hindeuten, aber könnten keinen grossen Effekt nachweisen. «So bleibt alles in der Schwebe», sagt Straumann. Der Bundesrat befürchtet derweil bei einem Aus der Bilateralen I eine Phase grösster Unsicherheit und wirtschaftlicher Turbulenzen, weniger Investitionen und ein tieferes Wachstum.

Bleibt die Frage zu klären, ob die Guillotine tatsächlich herunterrasselt, falls die Schweiz die Personenfreizügigkeit kündigt. Das Fazit kann man vorwegnehmen: Das weiss niemand.

Theoretisch könnte die Schweiz die Personenfreizügigkeit verletzen, sie aber nicht kündigen und auf eine Reaktion der EU warten. Diese hat jederzeit die Möglichkeit, die bilateralen Verträge ihrerseits für nichtig zu erklären. Ob es dafür die Zustimmung sämtlicher 28 Mitgliedsländer braucht, ist umstritten und rechtlich «wohl nicht eindeutig geklärt», wie Astrid Epiney sagt. Die Professorin für Europarecht ist überzeugt, dass sich Brüssel einen Verstoss gegen die Personenfreizügigkeit nicht gefallen lassen und in diesem Fall Gegenmassnahmen ergreifen würde.

Dieter Freiburghaus ist emeritierter Professor für öffentliche Politik und europäische Studien. Er geht davon aus, dass die EU die bilateralen Verträge nicht kündigen, dafür aber beginnen würde, «die Schweiz sonst an allen Ecken und Enden zu piesacken» etwa bei Themen wie der Forschung, dem Studentenaustausch, beim Grenzabkommen Schengen, mit Geldforderungen etwa für den EU-Kohäsionsfonds oder im Bereich des Energiemarkts.

Der Europa-Experte Dieter Freiburghaus glaubt indes nicht, dass sich die Schweiz erfrecht, die MEI gegenüber EU-Bürgern anzuwenden, ohne vorher einen entsprechenden Vertrag ausgehandelt zu haben. «Ein solcher Bruch eines völkerrechtlichen Vertrags ist für einen Rechtsstaat ein absolutes No-Go», sagt er.

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