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SCHWEIZ–EU: Rahmenabkommen rückt in weite Ferne

Bei den Verhandlungen über ein institutionelles Rahmen- abkommen kommen sich Bern und Brüssel nicht näher. Nun erhält eine verworfene Idee neuen Aufwind.
Lukas Leuzinger
Die beiden goldenen Hochhäuser des Europäischen Gerichtshofes in Luxemburg spiegeln sich in der Fensterfront eines Nachbargebäudes. (Bild: Keystone/Peter Klaunzer)

Die beiden goldenen Hochhäuser des Europäischen Gerichtshofes in Luxemburg spiegeln sich in der Fensterfront eines Nachbargebäudes. (Bild: Keystone/Peter Klaunzer)

«Wenn sich zwei streiten, freut sich der Dritte», heisst es im Volksmund. Wer sich über den Streit, den die Schweiz und die EU derzeit ausfechten, freuen kann, ist indes unklar. Klar ist: Man streitet sich – und zwar darüber, wie künftige Streitigkeiten geregelt werden sollen.

Zwischen der Schweiz und der EU bestehen heute über hundert Abkommen. Gibt es Uneinigkeit über die Auslegung eines Vertrags, wird heute in der Regel in gemischten Ausschüssen darüber verhandelt, in denen beide Vertragsparteien zu gleichen Teilen vertreten sind. Kommt dabei keine Einigung zu Stande, hat keine der Parteien Rechtsmittel in der Hand, um ihren Standpunkt durchzusetzen (abgesehen von einer Kündigung des Abkommens).

Die EU fordert bereits seit längerem, dass die Beziehungen mit der Schweiz auf eine verbindlichere institutionelle Grundlage gestellt werden. Ohne eine solche will Brüssel keine weiteren Marktzugangsabkommen mit der Schweiz abschliessen. Daher liegt etwa das geplante Stromabkommen mit der EU, das Schweizer Unternehmen die Teilnahme am europäischen Elektrizitätsmarkt ermöglichen würde, auf Eis, ebenso wie ein mögliches Dienstleistungsabkommen.

Verhandlungen blockiert

Seit Frühjahr 2014 verhandeln die Schweiz und die EU nun über ein Rahmenabkommen über institutionelle Fragen. Die Gespräche sind allerdings festgefahren, wie von verschiedenen Seiten zu hören ist. Den Zankapfel bildet die Frage, wer in Streitfällen entscheiden soll. Der Bundesrat hat vorgeschlagen, dass Fälle, in denen sich der gemischte Ausschuss nicht einig wird, vor den Europäischen Gerichtshof (EuGH) kommen. Gegen die Kritik im Inland, damit würde die Schweiz «fremden Richtern» unterworfen, wehrte sich die Regierung mit dem Argument, dass der EuGH keine endgültigen Entscheide treffen, sondern lediglich eine Art Rechtsgutachten über die richtige Auslegung der Verträge erstellen würde. Die Entscheide würden anschliessend wieder in den gemischten Ausschuss kommen, wo man erneut darüber verhandeln könne.

Diese Interpretation stösst in Brüssel allerdings auf wenig Verständnis. Die EU-Kommission besteht darauf, dass der EuGH verbindliche Urteile fällt. Diese Sicht bestätigte Anfang November der Präsident des EuGH, Koen Lenaerts. «Die zentrale Rolle des Gerichts ist es, bindende Urteile zu fällen», erklärte er gegenüber dem Schweizer Fernsehen SRF. Es sei «verfassungsrechtlich nicht möglich», dass der EuGH nichtbindende Entscheide treffe. Die Position der EU wurde gegenüber der Efta/EU-Delegation des eidgenössischen Parlaments nochmals bekräftigt, die vergangene Woche zum EuGH nach Luxemburg reiste.

Stimmbürger sind skeptisch

Das Wort von Lenaerts hat Gewicht, denn ein Rahmenabkommen – wenn es denn zu Stande kommt – bräuchte fast zwingend den Segen des EuGH. Ein Vertrag, der ihn zu einem Gutachter degradiert, dürfte vor dem Gerichtshof einen schweren Stand haben.

Allerdings bräuchte ein Rahmenabkommen auch die Zustimmung einer Mehrheit des Schweizer Volks und der Kantone. Die Stimmbürger stehen einer Lösung, bei welcher der EuGH verbindlich entscheidet, jedoch skeptisch gegenüber. Gemäss einer im Oktober durchgeführten Umfrage des Forschungsinstituts GFS Bern sind zwar 46 Prozent eher oder klar für ein Rahmenabkommen, während 42 Prozent dagegen sind. Eine Befragung des Marktforschungsinstituts Marketagent im Auftrag der «Basler Zeitung» kurze Zeit später (die allerdings online und bei deutlich weniger Befragten durchgeführt wurde) zeigte dagegen eine Ablehnung von über 80 Prozent, wenn der EuGH als Streitschlichtungsinstanz explizit als Bedingung genannt wurde.

Efta-Gerichtshof als Alternative

Nun erhält eine andere Variante neuen Auftrieb: Anstatt des EuGH könnte der Efta-Gerichtshof in Streitfällen entscheiden. Dieser ist heute zuständig für die Auslegung der EWR-Verträge, also für Streitfragen, welche die Beziehung zwischen der EU und Norwegen, Island sowie Liechtenstein betreffen. Eine solche Lösung hätte den Vorteil, dass im Gericht auch ein Schweizer Richter Einsitz nehmen könnte. Tatsächlich hatte der Bundesrat diese Option schon früher geprüft, bevor er sich auf die EuGH-Lösung fokussierte.

Unschön an der Variante Efta-Gerichtshof ist, dass dieses Gericht über Verträge entscheiden würde, für die es ursprünglich nicht geschaffen wurde. Zudem wird diese Lösung wohl weder vom Verhandlungsmandat des Bundesrats noch von jenem der EU-Kommission abgedeckt. Es bräuchte also eine Erweiterung der Mandate, was die Verhandlungen weiter verzögern würde.

Dennoch fordern verschiedene Parlamentarier inzwischen ein Umschwenken. So sagte die St. Galler FDP-Ständerätin Karin Keller-Sutter gegenüber der NZZ, der Bundesrat habe das Andocken an die Efta-Institutionen voreilig verworfen. Auch der Luzerner CVP-Ständerat Konrad Graber würde diese Variante bevorzugen, wie er auf Anfrage sagt. Er war als Teil der Efta/EU-Delegation vergangene Woche ebenfalls in Luxemburg. Graber betont jedoch, der Ball liege nun beim Bundesrat.

Die Zürcher FDP-Nationalrätin und Aussenpolitikerin Doris Fiala sagt: «Beide Varianten haben Vor- und Nachteile. Wichtig ist, dass es eine rechtsstaatlich tragfähige Lösung gibt.» Aus ihrer Sicht ist die Strategie des Bundesrats grundsätzlich nicht schlecht. Das Problem sei, dass die EU derzeit mit anderen Problemen beschäftigt sei, namentlich mit der Flüchtlingskrise und dem drohenden Austritt Grossbritanniens, das 2016 oder 2017 über die Fortführung der EU-Mitgliedschaft abstimmt.

Strategiewechsel der Regierung

Zusätzlich erschwert werden die Verhandlungen durch den Umstand, dass sich Bern und Brüssel gleichzeitig über die Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative streiten. Der Bundesrat hatte im Sommer entschieden, die Gespräche mit der EU darüber mit anderen Dossiers zu verknüpfen. Damit war unter anderem das Rahmenabkommen gemeint, auch wenn Aussenminister Didier Burkhalter dieses nicht explizit nannte. Der Bundesrat versprach sich von diesem Strategiewechsel, dass er der EU in gewissen Fragen entgegenkommen und im Gegenzug Zugeständnisse bei der Personenfreizügigkeit erhalten könnte.

Allerdings drängt die Zeit für die Umsetzung der Zuwanderungsinitiative: Bis im Februar 2017 muss eine Lösung auf dem Tisch liegen, ansonsten muss der Bundesrat die Initiative mittels Verordnung umsetzen. Dass bis dahin eine Paketlösung über die Personenfreizügigkeit und institutionelle Fragen vorliegen wird, ist unrealistisch.

Einlenken der EU unwahrscheinlich

Die grundsätzlichere Frage ist, ob ein Rahmenabkommen überhaupt noch in Reichweite ist. Christa Tobler, Professorin für Europarecht an der Universität Basel, hält es inzwischen für gut möglich, dass die Verhandlungen ohne Ergebnis bleiben werden. Dass die EU den Vorschlag des Bundesrats akzeptieren wird, sei jedenfalls unwahrscheinlich, sagt Tobler. Sie verweist darauf, dass im EWR der EuGH die gerichtliche Streitschlichtungsinstanz ist. Zudem seien die Kleinstaaten San Marino, Monaco und Andorra ebenfalls dabei, einen Vertrag mit der EU auszuhandeln, der voraussichtlich den EuGH als verbindliche gerichtliche Instanz festschreibe. «Die EU kann kaum diesen Ländern eine solche Lösung anbieten und der Schweiz danach eine grosszügigere.»

Offenbar ist in der Schweizer Wirtschaft das Interesse an einem Rahmenabkommen ohnehin weniger vordringlich als auch schon. Unter den Energiekonzernen sei das Interesse an einem Stromabkommen wegen der stark gefallenen Strompreise «kaum mehr vorhanden», berichtete gestern die «Sonntagszeitung» unter Berufung auf Wirtschaftsvertreter. Und in der Finanzbranche wollten nur noch die Genfer Privatbanken ein Dienstleistungsabkommen mit der EU.

Der auf Europapolitik spezialisierte Politologe Dieter Freiburghaus beurteilt die Aussichten für das Rahmenabkommen ebenfalls als düster. «Der Bundesrat hat den Leuten Sand in die Augen gestreut, als er sagte, dass die Entscheide des EuGH nicht verbindlich seien», kritisiert er. Die Regierung hätte von Anfang an ehrlich sein sollen. Nun würden die Verhandlungen wohl versanden. Mittel- bis langfristig werde eine Mehrheit in der Bevölkerung aber sehen, dass ein Rahmenabkommen nötig sei, damit die Schweiz weiterhin vom EU-Marktzugang profitieren könne. «Wenn die Investitionen ausbleiben und die Arbeitslosigkeit steigt, wird das eine Bewegung auslösen.»

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