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STEUERN: Eine Reform mit vielen Unbekannten

Die Unternehmenssteuerreform III dürfte den Steuerwettbewerb unter den Kantonen ankurbeln. Tiefsteuerkantonen wie Zug oder Schwyz winken zusätzliche Einnahmen – dafür könnten auch ihre NFA-Beiträge steigen.
In der Schweiz hat Philip Morris ihren Sitz in Lausanne. Der internationale Tabakkonzern profitiert von den aktuellen Steuerregeln. (Bild: Keystone/Laurent Gilliéron)

In der Schweiz hat Philip Morris ihren Sitz in Lausanne. Der internationale Tabakkonzern profitiert von den aktuellen Steuerregeln. (Bild: Keystone/Laurent Gilliéron)

Lukas Leuzinger

Sogar das Bundesgericht rügte den Bundesrat. Bei der Unternehmenssteuerreform II hatte sich die Landesregierung derart massiv verrechnet, dass die Richter in Lausanne die freie Meinungsbildung beeinträchtigt sahen. Das Volk hatte die Reform 2008 hauchdünn mit 50,5 Prozent Ja-Stimmen angenommen. Die Vorlage sah unter anderem eine Steuerbefreiung für Kapitalrückzahlungen vor. Im Abstimmungsbüchlein schätzte der Bundesrat die Steuerausfälle für Bund und Kantone wegen der Reform auf jährlich 933 Millionen Franken. Tatsächlich wurden es rund 600 Millionen mehr.

Kein Wunder, ist der Bundesrat im Hinblick auf die nächste Reform der Unternehmensbesteuerung vorsichtiger. In seinem erläuternden Bericht zur Unternehmenssteuerreform III, die bald ins Parlament kommt, weist er immer wieder darauf hin, dass Angaben über die Auswirkungen lediglich grobe Schätzungen seien.

Tatsächlich ist die Reform mit vielen Unsicherheiten behaftet. Nötig wurde sie, weil die EU die privilegierte Besteuerung von Holdings und anderen Firmen mit Spezialstatus in der Schweiz nicht mehr akzeptiert. Solche Statusgesellschaften profitieren heute von Steuererleichterungen auf Erträge aus dem Ausland. Oft handelt es sich um europäische oder regionale Hauptsitze von global tätigen Unternehmen wie dem Rohstoffriesen Vale, der Fast-Food-Kette Burger King oder dem Tabakkonzern Philip Morris.

Künftig sollen die ausländischen Erträge dieser Firmen zum ordentlichen Gewinnsteuersatz besteuert werden. Weil der Bund die Abwanderung von Unternehmen befürchtet, will er gleichzeitig eine neue Privilegierung einführen: die sogenannte Lizenzbox. Unter dieser werden Erträge aus Patenten tiefer besteuert, die auf Forschung und Entwicklung in der Schweiz zurückzuführen sind.

Die Auswirkungen der Unternehmenssteuerreform III hängen von mehreren Faktoren ab:

Erstens: Reaktion der Unternehmen

Viele Firmen, die sich nur aufgrund der privilegierten Besteuerung in einem Kanton niedergelassen haben, dürften von einer höheren Besteuerung abgeschreckt werden und abwandern – entweder in einen anderen Kanton oder ins Ausland. Die Bedeutung der Statusgesellschaften variiert je nach Kanton stark. Während beispielsweise in Uri privilegiert besteuerte Firmen nur 2,5 Prozent der Gewinnsteuereinnahmen ausmachen, sind es in Zug über 50 Prozent. Entscheidend ist aber auch, wie hoch die ordentlichen Steuersätze sind – und hier steht Zug verhältnismässig gut da. Vor Problemen stehen insbesondere die Kantone Genf, Waadt und Basel-Landschaft, die einen relativ hohen Anteil an Statusgesellschaften aufweisen, aber auch relativ hohe ordentliche Gewinnsteuersätze. Das Gleiche gilt für Basel-Stadt, wobei die dort dominierende Pharmaindustrie von der Lizenzbox profitieren dürfte.

Zweitens: Reaktion der Kantone

Um nicht zu viele Firmen zu verlieren, werden wohl viele Kantone ihre ordentlichen Gewinnsteuersätze senken. Der Bundesrat erwartet, dass die durchschnittliche effektive Belastung der Gewinne von 22 auf 16 Prozent sinken wird. Wie die einzelnen Kantone konkret reagieren werden, kann aber noch nicht gesagt werden. Experten gehen davon aus, dass Tiefsteuerkantone wie Zug oder Schwyz zu den Gewinnern der Reform gehören dürften, weil viele Firmen aus anderen Kantonen ihren Sitz in die Zentralschweiz verlegen könnten.

Insgesamt erwartet der Bundesrat, dass die Steuereinnahmen der Kantone sinken werden. Er plant deshalb vorsorglich schon einmal eine Entschädigung: 1 Milliarde Franken will er pro Jahr zusätzlich verteilen, indem die Kantone einen höheren Anteil an der direkten Bundessteuer behalten dürfen.

Drittens: Auswirkungen auf den NFA

Zug und Schwyz dürften als Tiefsteuerkantone weniger Mühe haben als andere, Unternehmen am Ort zu halten, und könnten sogar noch von Zuzügen aus anderen Kantonen profitieren. Die Kehrseite der Medaille ist, dass dadurch auch ihre Beiträge an den Finanzausgleich (NFA) weiter steigen könnten. Wenn nämlich Genf und Waadt – beides Geberkantone beim Ressourcenausgleich – Steuersubstrat verlieren, sinken ihre Beiträge. Die anderen Geberkantone müssten in die Bresche springen.

Zugleich könnte aber auch die Gesamtsumme im Ausgleichstopf sinken. Dann nämlich, wenn infolge der Unternehmenssteuerreform III die Unterschiede bei der Finanzkraft zwischen den Kantonen kleiner werden. Das ist nicht unrealistisch, weil tendenziell ressourcenstarke Kantone stärker von der Reform betroffen sind. Das Ziel des NFA ist, dass der schwächste Kanton nach Umverteilung der Gelder aus dem Solidaritätstopf auf 85 Prozent des durchschnittlichen Ressourcenpotenzials pro Kopf kommt. Sinkt der Durchschnitt, wären die 85 Prozent leichter zu erreichen – die Geberkantone müssten weniger an die Empfänger bezahlen.

Volksabstimmung absehbar

Alle diese Auswirkungen basieren allerdings auf einer Vielzahl von Annahmen. Schon kleine Abweichungen können zu ganz anderen Resultaten führen. Zumal offen ist, ob die Reform überhaupt zu Stande kommt. Denn dazu muss sie zunächst einmal durchs Parlament kommen. Kann es sich auf eine Vorlage einigen, dürfte diese anschliessend mit hoher Wahrscheinlichkeit vors Volk kommen. Die SP droht bereits mit dem Referendum, nachdem der Bundesrat die Idee einer Kapitalgewinnsteuer aus der Vorlage gekippt hatte. Diese hätte die absehbaren Steuerausfälle kompensieren sollen.

Kommt es zur Volksabstimmung, ist ein Ja alles andere als sicher (siehe Box). Zu hoffen ist, dass der Bundesrat diesmal wenigstens etwas besser rechnet als bei der letzten Unternehmenssteuerreform.

«Es gibt Präferenz für Status quo»

Der Politikwissenschaftler Michael Hermann ist skeptisch, ob die Unternehmenssteuerreform III eine Mehrheit an der Urne finden wird. Generell sei es in der Schweizer Politik schwieriger geworden, grosse Reformpakete zu schnüren, was auch an den Parteien liege, die sich ideologisch stärker profilierten.

Michael Hermann, die Unternehmenssteuerreform II wurde in der Volksabstimmung mit einer hauchdünnen Mehrheit angenommen. Wie stehen die Chancen der nächsten Reform?

Michael Hermann: Es ist ganz sicher nicht einfacher geworden, eine solche Reform zum Erfolg zu führen. Das Problem besteht darin, dass eine Vorlage relativ wirtschaftsfreundlich sein muss, um im Parlament eine Mehrheit zu finden. Wenn sie zu wirtschaftsfreundlich ist, droht ihr jedoch der Absturz an der Urne.

Heisst das, die Bevölkerung steht in wirtschaftspolitischen Fragen weiter links als das Parlament?

Hermann: So absolut kann man das nicht sagen. Das Volk hat beispielsweise den Ausbau des Sozialstaats wiederholt gebremst. Gleichzeitig sind die Stimmbürger skeptisch, wenn es darum geht, den Sozialstaat zu reformieren und einmal geschaffene Privilegien zu reduzieren. Man kann also sagen, es gibt eine Präferenz für den Status quo. Das zeigt beispielsweise die Abstimmung über die Unternehmenssteuerreform II, die im Parlament deutlich, in der Volksabstimmung jedoch nur äusserst knapp angenommen wurde. Das Steuerpaket 2004, das tiefere Steuern für Ehepaare, Familien und Wohneigentümer vorsah, wurde sogar mit einer Zweidrittelmehrheit bachab geschickt.

Sind wirtschafts- und sozialpolitische Reformen generell schwieriger geworden?

Hermann: Ja, vor allem ist es schwieriger geworden, Allianzen für grössere Reformpakete zu bilden. Das hat nicht zuletzt damit zu tun, dass der Wettbewerb unter den Parteien zugenommen hat. Sie müssen sich heute ständig profilieren. Gleichzeitig muss im Schweizer Konkordanzsystem niemand die Verantwortung für Ab­stim­mungs­nieder­lagen übernehmen, keine Partei muss um ihre Regierungsbeteiligung fürchten. Das macht breit abgestützte Lösungen schwieriger.

Was bräuchte es, damit die Unternehmenssteuerreform III dennoch angenommen wird?

Hermann: Die Vorlage muss ausgewogen sein, und vor allem müssen sie die Stimmbürger auch als ausgewogen wahrnehmen. Wenn der Eindruck entsteht, es gehe nur um Steuergeschenke für Unternehmen, wird das Volk Nein sagen.

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