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STUDIE: Besser werden lohnt sich nicht

Stärken Kantone ihre Wirtschaft, erhalten sie weniger Geld aus dem Finanzausgleich. So viel weniger, dass es gar nicht rentiert, die Standortattraktivität zu verbessern.
Kari Kälin
Das Schloss Chillon im Genfersee wurde im März 2008 vom Lichtkünstler Gerry Hofstetter mit den Kantonswappen beleuchtet. (Bild: Keystone/Dominic Favre)

Das Schloss Chillon im Genfersee wurde im März 2008 vom Lichtkünstler Gerry Hofstetter mit den Kantonswappen beleuchtet. (Bild: Keystone/Dominic Favre)

Voraussichtlich am Freitag präsentiert der Bundesrat den zweiten Wirksamkeitsbericht zum neuen Finanzausgleich (NFA). Ein Ergebnis kann jetzt schon vorweggenommen werden: Eines der Hauptziele, die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit zwischen den Kantonen zu verringern, wird verfehlt. Seit der NFA im Jahr 2008 in Kraft getreten ist, ist die Ungleichheit zwischen den Kantonen beim Ressourcenpotenzial, also bei der Steuerkraft, sogar noch gestiegen. Viele ressourcenschwache Kantone haben im Verhältnis zu den starken weiter an Terrain eingebüsst. Mit der Folge, dass zum Beispiel die drei grössten Nettoempfänger Bern (1,23 Milliarden Franken im Jahr 2014), Wallis (513,4 Millionen) und Freiburg (443,1 Millionen) immer mehr NFA-Gelder kriegen. Gleichzeitig klagen Zentralschweizer Geberkantone wie Zug und Schwyz, dass sie einem Naturgesetz gleich ständig zusätzliche Mittel in die eidgenössische Umverteilungsmaschinerie namens NFA einschiessen müssen.

Fehlanreize für die Kantone

Eine mögliche Antwort auf die Frage, weshalb die meisten Nehmerkantone nicht vom Fleck kommen, liefert Frank Bodmer. In einer Studie kommt der Ökonom und Privatdozent der Universität Basel zum Schluss: Die ressourcenschwachen Kantone haben gar keinen Anreiz, ihre Wirtschaftskraft zum Beispiel durch Steuersenkungen zu erhöhen. Dieser negative Anreiz gelte insbesondere bei den Unternehmenssteuern. Der Grund: Stärken die schwachen Kantone ihre Position im Steuerwettbewerb, erzielen sie langfristig im besten Fall zwar höhere Fiskaleinnahmen. Dafür sinken die Zuwendungen aus dem NFA – und zwar stärker, als die Steuereinnahmen steigen. Ein Hauptgrund dafür liegt in der Progression bei den NFA-Zahlungen: Je ressourcenschwächer ein Kanton ist, desto reichlicher fliesst das Geld. Dies führt zu Schwelleneffekten, wie man sie aus dem Bereich der sozialen Sicherheit kennt: Für manche Familien lohnt es sich nicht, ein höheres Einkommen zu erzielen – weil das zusätzliche Geld durch die Steuerprogression und den Wegfall von Prämienverbilligungen bei der Krankenkasse wieder weggefressen wird. Analog dazu verlieren ressourcenschwache Kantone bei steigender Steuerkraft mehr an Finanzausgleich, als das sie durch zusätzliche Steuereinnahmen gewinnen. Eine Erhöhung der Steuerbasis rentiert sich also nicht. «Man muss von einem Fehlanreiz sprechen», sagt Bodmer.

Appenzell und Obwalden als Opfer

Bodmer verweist auf das Beispiel Appenzell Ausserrhoden, der bei den Unternehmen die Gewinnsteuern auf das Jahr 2008 halbierte. Als ressourcenschwachem Kanton gelang es Appenzell Ausserrhoden damit, seine Steuerkraft überdurchschnittlich zu verbessern. Für diese Leistung, ganz im Sinne des NFA, wurde der Kleinkanton aber bestraft. Kassierte er 2011 noch 65,2 Millionen Franken NFA-Gelder, werden es heuer noch knapp 46 Millionen sein. Im letzten Jahr musste Finanzdirektor Köbi Frei (SVP) ein Defizit von 24 Millionen Franken vermelden – was ungefähr dem «Verlust» aus dem NFA entspricht. Kurz­um: Die Anstrengungen zur Erhöhung der Standortattraktivität haben sich gar nicht wirklich gelohnt. Sie werden durch tiefere NFA-Beiträge flugs wieder zunichtegemacht.

Das gleiche Problem hat Bodmer auch für den Kanton Obwalden festgestellt. Wie ein Musterschüler befindet sich dieser dank spürbaren Steuersenkungen auf bestem Weg, sich aus der NFA-Abhängigkeit zu befreien. 2008 erhielt Obwalden 62,5 NFA-Millionen, im nächsten Jahr sinkt der Betrag auf 33,1 Millionen. Aus der Kombination von Steuerstrategie und Anpassung beim NFA resultiere aber ein Defizit, hält Bodmer fest. «Dies ist einer der Gründe, weshalb sich der Kanton im Moment mit Sparmassnahmen beschäftigen muss», so Bodmer. Für den Obwaldner Finanzdirektor Hans Wallimann (CVP) ist dies kein Grund, an der Steuerstrategie zu zweifeln. «Wer nicht auf Unterstützungsleistungen anderer angewiesen ist, fühlt sich stärker und eigenständiger», sagt er.

In der «Finanzausgleichsfalle»

Natürlich bestehen die Fehlanreize nicht nur für Appenzell Ausserrhoden und Obwalden. Auch andere Kantone wie Luzern, St. Gallen, Appenzell Innerrhoden oder das Wallis befinden sich in der «Finanzausgleichsfalle», wie es Bodmer nennt. Ihn würde es deshalb nicht überraschen, wenn ressourcenschwache Kantone künftig auf Steuersenkungen verzichten würden. «Damit geht ihnen aber eines ihrer effektivsten Instrumente zur Verbesserung der Standortattraktivität verloren», gibt er zu bedenken. Was im Widerspruch zum ursprünglichen Ziel des NFA steht.

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