Fabian Fellmann

Die Selbstbestimmungsinitiative ist kaum eingereicht, schon haben Befürworter und Gegner den Abstimmungskampf begonnen. Dass es überhaupt zu einem Urnengang kommt, ist jedoch nicht selbstverständlich. Aus rechtlicher Sicht müsste die Bundesversammlung die jüngste Volksinitiative der SVP nämlich für ungültig erklären. Sie genüge «dem Erfordernis der Einheit der Materie unseres Erachtens klarerweise nicht», schreiben die Zürcher Rechtsprofessorin Helen Keller und ihr Mitarbeiter Yannick Weber in einem Aufsatz, der demnächst in der Zeitschrift «Aktuelle Juristische Praxis» erscheinen wird. Die Initiative verlangt, dass Landesrecht Völkerrecht vorgehe, wenn dieses nicht zwingend oder durch eine Volksabstimmung legitimiert sei. Internationale Verträge, welche der Verfassung widersprechen, seien neu auszuhandeln oder zu kündigen. Für den Stimmbürger sei unklar, welche Staatsverträge davon betroffen seien. Gleichzeitig werde sowohl über das Verhältnis von Landesrecht und Völkerrecht entschieden als auch das Völkerrecht in Kategorien unterteilt. Überdies würde die Initiative eine «elementare Umgestaltung der verfassungsrechtlichen Ordnung» bewirken, argumentieren Keller und Weber weiter. Die Volksinitiative, welche die Verfassung eigentlich nur punktuell ändern darf, erscheine damit als Totalrevision der Bundesverfassung.

Angriff auf die EMRK

Kellers Ausführungen sind umso brisanter, als die Autorin auch als Richterin am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg amtet. Gegen dessen Rechtsprechung ist die Volksinitiative im Kern gerichtet. Das Bundesgericht hatte die Übergangsbestimmungen der Ausschaffungsinitiative der SVP als teilweise nicht anwendbar erklärt, weil sie gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) verstiessen. Der Gerichtshof ist letzte Instanz zur Interpretation der EMRK.

Die Entscheidung, ob eine Volksinitiative gültig ist, obliegt der Bundesversammlung. Diese zieht dafür eine Beurteilung des Bundesrats bei, der sich wiederum auf ein Gutachten des Bundesamts für Justiz stützen kann. Keller und Weber kommen nun zum Schluss, dass die Gültigkeitskriterien nicht erfüllt sind. «Es ist deshalb zu wünschen, dass die Bundesversammlung ihren Entscheid über die Zulässigkeit der «Selbstbestimmungsinitiative» zum Anlass nimmt, klarzustellen, dass Volksinitiativen die verfassungsrechtlichen Gültigkeitserfordernisse zu respektieren haben», schreiben Keller und Weber in ihrem Aufsatz. Mit anderen Worten: Die Bundesversammlung solle die Initiative für ungültig erklären und dem Volk gar nicht zur Abstimmung vorlegen.

Allerdings wird sich das Parlament dabei nicht nur von rechtlichen, sondern auch von politischen Überlegungen leiten lassen. CVP-Präsident Gerhard Pfister verweist auf den Fall der Ecopop-Initiative, welche eine Begrenzung der Zuwanderung und eine Neuausrichtung der Entwicklungshilfe forderte, was die Einheit der Materie verletzte. Aus politischen Überlegungen legte das Parlament das Begehren dennoch dem Volk vor – in der Erwartung, dass dieses Nein sage. Von einer ähnlichen Ausgangslage geht Pfister auch diesmal aus.

EMRK wäre nicht zu kündigen

Selbst wenn die Initiative aber zur Abstimmung käme, taugt sie laut Keller und Weber gar nicht als Angriff auf die Schweizer Zugehörigkeit zur EMRK. Der Beitritt dazu war zwar nicht referendumsfähig, hingegen waren es spätere Änderungen. Zudem sei der Grundgehalt der EMRK in der jüngsten Totalrevision der Bundesverfassung vom Volk demokratisch legitimiert worden. «Unseres Erachtens ist das europäische Konventionssystem zum Schutz der Menschenrechte im Ergebnis als Staatsvertrag zu qualifizieren, der dem Referendum unterstand», schreiben Keller und Weber. Entsprechend müsste die Schweiz die EMRK bei Annahme der Initiative gar nicht kündigen.

Helen Keller/Yannick Weber: Folgen für den Grundrechtsschutz und verfassungsrechtliche Gültigkeit der «Selbstbestimmungsinitiative»; in Aktuelle Juristische Praxis 2016, S. 1007–1023 (Heft 8, im Erscheinen).