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Rahmenabkommen mit der EU: Die wichtigsten Fragen und Antworten

Heute behandelt der Bundesrat das Rahmenabkommen mit der EU. Was ist das Rahmenabkommen überhaupt? Und was habe ich als Bürger davon? Die wichtigsten Fragen und Antworten zum Streitthema der Stunde.
Fabian Fellmann
Finden die Schweiz und die EU einen Weg aus der Sackgasse in Sachen Rahmenabkommen? (Bild: Lukas Lehmann/Keystone (Bern, 27. Oktober 2015))

Finden die Schweiz und die EU einen Weg aus der Sackgasse in Sachen Rahmenabkommen? (Bild: Lukas Lehmann/Keystone (Bern, 27. Oktober 2015))

Was ist das Rahmenabkommen?

Das Rahmenabkommen ist ein Wunsch der Europäischen Union. Es soll den bestehenden bilateralen Verträgen einen neuen rechtlichen Rahmen verleihen. Die EU kritisiert, die Schweiz halte die Verträge nicht in allen Punkten ein, zudem würden diese nicht an neues EU-Recht angepasst. Wolle die Schweiz privilegierten Zugang zum EU-Markt, müsse sie dessen Regeln befolgen. Darum soll im Streitfall neu eine Gerichtsinstanz urteilen. Zudem soll die Schweiz sich verpflichten, künftiges EU-Recht bei fünf Marktabkommen zu übernehmen. Das fordert die EU seit 2008, seit 2014 wird verhandelt. Das Resultat steht am Freitag im Bundesrat zur Debatte.

Weshalb verhandelt die Schweiz überhaupt mit Brüssel?

Die EU hat ein Rahmenabkommen zur Bedingung gemacht für künftige Wirtschaftsabkommen. Derzeit steht etwa eines zum Strommarkt zur Diskussion. Ohne Rahmenabkommen könnten auch die bestehenden bilateralen Verträge ihren Wert verlieren und der Handel mit dem wichtigsten Partner leiden, befürchtet der Bundesrat: 60 Prozent ihres Handels tätigt die Schweiz mit EU-Ländern. Zudem könnte auch sie das Schiedsgericht anrufen, falls die EU Verträge ritzt.

Was habe ich als Bürger davon?

Die direkten Auswirkungen auf die Bürger sind sehr beschränkt. Der Bundesrat strebt ein Rahmenabkommen an, um die Beziehung zum wichtigsten Handelspartner zu pflegen und rechtlich abzusichern. Davon sollen die Bürger indirekt profitieren, indem ihnen mehr Arbeitsplätze und günstigere Konsumgüter zur Verfügung stehen. Gemäss Studien würde die Schweizer Wirtschaftsleistung bis 2035 pro Kopf um 1,5 Prozent weniger wachsen ohne bilaterale Verträge.

Wie haben es die Bundesräte mit Europa?

Alain Berset, SP
Der Bundespräsident hat heute einen schwierigen Tag vor sich. Er leitet die entscheidende Sitzung zum Rahmenabkommen. Er selbst ist interessiert an stabilen Beziehungen mit der EU und betont die Fortschritte, die in den Verhandlungen erzielt worden sind. Berset sagt aber auch: «Es muss wirklich für das Land stimmen.» Und daran hegt der Sozialdemokrat Zweifel. Er lehnt das Abkommen ab und liegt mit dieser Haltung auf Parteilinie.
Ueli Maurer, SVP
Der Finanzminister lehnt das Rahmenabkommen ab — wie seine Partei fürchtet er den Souveränitätsverlust. Er hält den Preis für zu hoch. Dennoch hielt er in einem Interview fest: «Das Rahmenabkommen wäre wichtig, weil wir dann grössere Sicherheit hätten im Verhältnis zur EU. Das ständige Auf und Ab verunsichert. Ein Abkommen, das in der Schweiz mehrheitsfähig ist, würde für eine gewisse Stabilität sorgen in einer Phase der Unsicherheit.
Simonetta Sommaruga, SP
Die Optimisten unter den Befürwortern eines Rahmenabkommens hatten gehofft, die Justizministerin werde schon noch zustimmen, wenn sie die Abstimmung über die Selbstbestimmungs-Initiative der SVP gewonnen hat. Weit gefehlt. Die Sozialdemokratin findet, Cassis habe mit seinem Vorgehen beim Lohnschutz innenpolitisch zu viel Geschirr zerschlagen. Sie hält es nicht für realistisch, das Geschirr rasch wieder zu kitten.
Johann Schneider-Ammann, FDP
Das Verhältnis des Wirtschaftsministers zum Rahmenabkommen ist kompliziert. Er hat vergeblich versucht, mit den Sozialpartnern eine Lösung beim Lohnschutz zu finden. Der Freisinnige hat Vorbehalte gegen das Abkommen. Gleichzeitig weiss er, dass die Schweiz auf gute Beziehungen zur EU angewiesen ist. Zum Abschied sagte er: «Aufschieben mag kurzfristig einfacher sein als Handeln. Aber nur wer handelt, kommt nicht zu spät ans Ziel.»
Doris Leuthard, CVP
Die abtretende CVP-Magistratin unterstützt das Rahmenabkommen. Sie hätte gerne noch das Stromabkommen mit der EU abgeschlossen, als wichtiger Bestandteil der Energiewende. Leuthard sagte am Mittwoch vor der Bundesversammlung klar: «Für unseren Wohlstand, für das Wohlergehen der Schweiz sind verlässliche, klare Spielregeln mit der EU zentral (. . .) je länger wir keine Lösung mit der EU finden, umso höher wird der Preis.»
Guy Parmelin, SVP
Der Verteidigungsminister lehnt das Rahmenabkommen ab, genauso wie seine Partei, die SVP. Er äussert sich deshalb fast nie öffentlich dazu. Und wenn, dann bemüht der Waadtländer den diplomatischen Standardsatz der SVP-Bundesräte: «Ein stabiles und geregeltes Verhältnis zwischen der Schweiz und der EU erachte ich als wichtig.» Damit werden weder seine Kollegen noch der Verhandlungspartner desavouiert.
Ignazio Cassis, FDP
Der Freisinnige ist angetreten, um den Reset-Knopf zu drücken. Der Neustart war aber mehr kommunikativer als inhaltlicher Art. Cassis verteidigt das Rahmenabkommen durch alle Böden und argumentiert mit der wirtschaftlichen Notwendigkeit. Mit seinem Vorpreschen beim Lohnschutz, der Aussenminister stellte die 8-Tage-Regel öffentlich in Frage, stiess er die Gewerkschaften vor den Kopf. Seither gilt das Abkommen als chancenlos.
Viola Amherd, CVP
Am Mittwoch wurde die CVP-Politikerin in den Bundesrat gewählt. Im Gegensatz zu Karin Keller-Sutter hat sie sich bislang kaum mit der Europapolitik auseinandergesetzt. Entsprechend zurückhaltend gibt sie sich bezüglich Rahmenabkommen. Sie kenne den Inhalt des Abkommens noch nicht und müsse sich zuerst einen Überblick verschaffen, sagte die Walliserin nach ihrer Wahl. Grundsätzlich hält sie das Rahmenabkommen aber für sehr wichtig.
Karin Keller-Sutter, FDP
Die frischgewählte Bundesrätin lehnt das Rahmenabkommen ab. Die Schweiz müsse den Lohnschutz selber festlegen. Die Freisinnige kritisiert damit ihren Parteikollegen Cassis, der zu Konzessionen bereit ist. Keller-Sutter hat sich auf die Seite der Gewerkschaften geschlagen und gilt als grosse Hoffnung der SP. Übernimmt sie das Wirtschaftsdepartement, könnte sie mit dem neuen Gewerkschaftsboss Pierre-Yves Maillard zur Dealmakerin werden.
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Rahmenabkommen: Wie haben Sie es mit Europa?

Worum geht es beim Lohnschutz?

Der grösste Streitpunkt beim Rahmenabkommen betrifft den Lohnschutz. Die Schweiz hat bei der Einführung der Personenfreizügigkeit mit der EU flankierende Massnahmen umgesetzt. Diese sollen ein Absinken der Schweizer Löhne auf EU-Niveau verhindern. Dazu gehört, dass sich EU-Firmen mit acht Tagen Vorlaufzeit anmelden müssen, bevor sie in der Schweiz einen Auftrag ausführen dürfen. Die EU kritisiert das als Diskriminierung. Nun soll die Schweiz die flankierenden Massnahmen abschwächen, aber nicht abschaffen. Zudem soll sie die Lohnschutzrichtlinie der EU übernehmen. Laut Bundesrat ist die Substanz des Lohnschutzes so gewährleistet. Die Gewerkschaften sehen das anders und bekämpfen das Rahmenabkommen.

Bekommt die Schweiz mit dem Rahmenabkommen fremde Richter?

Jein. Die «fremden Richter» als Kampfbegriff hat die SVP geprägt. Sie meinte damit, dass der Europäische Gerichtshof (EuGH) in Zukunft über die Schweiz urteile. Die Gewerkschaften haben diese Argumentation übernommen: Sie warnen, der Lohnschutz würde dem EuGH unterstellt, und der urteile zu wirtschaftsliberal. Einen Punkt haben SVP und Gewerkschafter: Das Rahmenabkommen sieht für den EuGH erstmals eine Rolle im bilateralen Verhältnis vor. Bei Streitigkeiten soll ein Schiedsgericht urteilen, wie es die Schweiz auch in Freihandelsabkommen mit anderen Ländern vereinbart hat. Beim Rahmenabkommen setzt sich das Gericht aus einem Schweizer und einem EU-Vertreter zusammen; die beiden wählen gemeinsam einen Präsidenten. Dieses Schiedsgericht kann den EuGH für eine Beurteilung zur Auslegung von EU-Recht beiziehen. Die Beurteilung ist für das Schiedsgericht verbindlich, das Urteil fällt es aber selbst. Insofern urteilen nicht fremde Richter – doch sie sind beteiligt. Schon heute berücksichtigt das Schweizer Bundesgericht im Übrigen die Rechtsprechung des EuGH.

Muss die Schweiz EU-Recht übernehmen?

Die Schweiz würde sich mit dem Rahmenabkommen verpflichten, künftiges EU-Recht im Bereich von fünf Abkommen zu übernehmen: Personenfreizügigkeit, Handelshemmnisse, Landwirtschaft sowie Luft- und Landverkehr. Das gälte auch für neue Marktabkommen. Die Gegner kritisieren, die Schweiz müsse «automatisch» Recht übernehmen. Der Bundesrat spricht von «dynamisch»: Die Schweiz würde sich zur Übernahme verpflichten, der direktdemokratische Gesetzesprozess gilt aber trotzdem: Alle Änderungen kommen ins Parlament und können per Referendum vors Volk gebracht werden. Würde die Schweiz im Einzelfall ablehnen, könnte die EU Ausgleichsmassnahmen ergreifen. Die Gegner kritisieren, so werde die Schweiz erpressbar und die direkte Demokratie nur zum Schein gewahrt.

Was ist weiter umstritten?

Die EU verlangt, dass die Schweiz sich an ihre Regeln für staatliche Beihilfen an Firmen annähert. Das ist für die Kantone eine Kröte: Derzeit wird kaum überwacht, wie sie Kantonalbanken, Energieversorger und Netzbetreiber unterstützen. Neu müsste der Bund eine Aufsichtsinstanz schaffen. Umstritten ist auch die Unionsbürgerrichtlinie. Diese würde EU-Bürgern in der Schweiz mehr Rechte bei der Niederlassung und auf Sozialleistungen verleihen. Nun wird die Richtlinie im Abkommen nicht erwähnt. Kritiker befürchten, die EU könnte der Schweiz die Unionsbürgerrichtlinie später via Schiedsgericht aufzwingen.

Was passiert, falls das Abkommen scheitert?

Die EU hat deutlich signalisiert, dass sie Zustimmung zum Verhandlungsresultat erwartet und nicht weiterverhandeln will. Stimmt die Schweiz nicht zu, dürfte die EU als erste Reaktion ihre Anerkennung der Schweizer Börse nur befristet erneuern oder auslaufen lassen. Das würde den Handel mit EU-Papieren bei der Schweizer Börse behindern, obwohl die Schweiz Gegenmassnahmen ergriffen hat. Weiter könnte die EU der Schweiz privilegierte Zusammenarbeit versagen, etwa bei der nächsten Etappe des Forschungsprogramms Horizon oder in Bereichen wie Chemikaliengefahren oder Seuchenprävention. Auch neue Abkommen über den Zugang zu weiteren Märkten kommen laut EU dann nicht in Frage. Die bestehenden bilateralen Verträge hingegen behielten ihre Gültigkeit. Insofern würde sich die Rechtsgrundlage für die Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und der EU nicht ändern. Allerdings dürften gerade für die Wirtschaft wichtige Verträge nicht mehr aufdatiert werden. Im nächsten Jahr steht zum Beispiel eine Neufassung der Regeln für die Medizinaltechnik an. Auf Dauer würden veraltete bilaterale Verträge ihren Nutzen für die Schweizer Import- und Exportunternehmen verlieren.

Drückt Karin Keller-Sutter den Reset-Knopf, den Ignazio Cassis nicht gefunden hat?

Die neue Bundesrätin Karin Keller-Sutter lehnt das Rahmenabkommen in der jetzigen Form ab. Der Bundesrat wird dieses am Freitag aber noch in alter Zusammensetzung, also ohne Karin Keller-Sutter und Viola Amherd, beraten. Allerdings scheint es wenig wahrscheinlich, dass der Bundesrat einfach zustimmt oder absagt. Vielmehr dürfte er einen Weg suchen, die EU doch zum Nachverhandeln zu bewegen, zum Beispiel mit einer Konsultation. Bundesrat Ignazio Cassis hatte zwar versprochen, den Reset-Knopf zu drücken. Das spiegelt sich im Verhandlungsresultat aber nur teilweise. Cassis erzielte zwar Erfolge, im Kern aber blieb die EU hart.

Die drei Szenarien

Bei der heutigen Entscheidung des Bundesrates, wie er mit dem institutionellen Rahmenabkommen weiterverfahren will, wird er auch die möglichen Reaktionen der EU-Kommission im Blick haben. Die EU-Kommission hat die Botschafter der 28 EU-Staaten am Mittwoch über die möglichen Optionen informiert. Diese richten sich nach drei Szenarien, wie sich der Bundesrat heute entscheiden könnte:

Szenario eins beinhaltet ein vollumfängliches «Ja» zum Rahmenabkommen mit anschliessender Paraphierung des zwischen 30 und 40 Seiten umfassenden Textentwurfs. In diesem Fall würde die EU-Kommission die Börsenäquivalenz wohl für weitere zwei Jahre verlängern.

Szenario zwei wäre ein deutliches «Nein» des Bundesrates. In diesem Falle würde die EU-Kommission die Börsenäquivalenz Ende Jahr auslaufen lassen.

Szenario drei wäre ein «Ja, aber» oder ein «Jein» des Bundesrates. Zum Beispiel, wenn Aussenminister Cassis die erreichten Fortschritte in den institutionellen Fragen, also beim gemeinsamen Schiedsgericht und den Staatsbeihilfen, in den Vordergrund rücken und gleichzeitig auf die noch bestehenden Differenzen beim Lohnschutz und der Unionsbürgerrichtlinie verweisen würde. Er könnte dann reklamieren, innert eines Jahres rund zwei Drittel des Verhandlungsprogramms abgearbeitet zu haben. Dem Vernehmen nach soll man sich in der Chefetage der EU-Kommission nur mit Szenario eins zufriedengeben. Eine allfällige Vernehmlassung über den Vertragstext ohne politisch-verbindliche Ausrichtung seitens des Bundesrates wird bloss als ein weiteres «Spiel auf Zeit» erachtet. Bei den Mitgliedstaaten scheinen die Meinungen aber noch nicht gefestigt. Für eine abschliessende Entscheidung sei es noch zu früh, ist zu hören. Zuerst wolle man sehen, was der Bundesrat vorlege. Auch wenn einige Mitgliedstaaten darauf Wert legen, in die Entscheidung zur Börsenäquivalenz eingebunden zu werden: Die harte Linie wird durchaus unterstützt. (rhb)

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