ZUWANDERUNG: Das diplomatische Ballett kann beginnen

Der Auftrag der Zuwanderungsinitiative scheint klar. Nicht klar ist jedoch, wie es in einigen Jahren um das Verhältnis Schweiz-EU steht. Hier eine Übersicht über mögliche Entwicklungen.

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Der bilaterale Weg ist aus Sicht der EU an seinem Ende angelangt (Symbolbild) (Bild: Keystone)

Der bilaterale Weg ist aus Sicht der EU an seinem Ende angelangt (Symbolbild) (Bild: Keystone)

Die Initiative «Gegen Masseneinwanderung» verlangt, dass die Schweiz die Zuwanderung eigenständig steuert. Die Zahl der Bewilligungen für den Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern muss durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente begrenzt werden. Betroffen ist damit in erster Linie das Freizügigkeitsabkommen, das die Schweiz mit der EU abgeschlossen hat.

EU: Nein zu Neuverhandlungen

Für die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung verlangt die Initiative, dass völkerrechtliche Verträge, die der Initiative widersprechen, innerhalb von drei Jahren neu verhandelt und angepasst werden müssen.

Sämtliche Vertreter der EU, die sich bisher zu dem Thema geäussert haben, schlossen die Neuverhandlung des Abkommens aus. Die Personenfreizügigkeit ist eine der Grundfreiheiten der EU und gilt als nicht verhandelbar.

Zwar ist es denkbar, dass die EU trotzdem auf Neuverhandlungen einsteigt und die Forderungen der Initiative in ein revidiertes Freizügigkeitsabkommen einfliessen. Das Ergebnis solcher Verhandlungen ist offen. Im Licht der Verlautbarungen aus Brüssel scheint dieser Ausgang aus heutiger Sicht aber unwahrscheinlich.

Kündigung nicht zwingend

Wahrscheinlicher ist, dass die Schweiz die Regeln einseitig ändern muss, um die Initiative umzusetzen. Das kann durch die Bundesversammlung geschehen, indem die verlangte Kontingentierung per Gesetzesänderung einführt wird. Tut das Parlament dies nicht innerhalb von drei Jahren nach Annahme, muss der Bundesrat die Initiative auf dem Verordnungsweg umsetzen.

Die Initiative enthält aber keine Bestimmung, wonach die Schweiz das Abkommen kündigen müsste. In der Botschaft erwähnt der Bundesrat zwar, dass das Abkommen bei einer Annahme gekündigt werden muss. Er lässt dabei offen, von welcher Vertragspartei. Im Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten heisst es heute: Zwar müsste die Schweiz rein rechtlich gesehen das Abkommen nicht kündigen, die Situation wäre aber kaum haltbar.

Ungewisse EU-Reaktion

Ändert die Schweiz die Spielregeln, ohne das Abkommen zu kündigen, ist die EU als Vertragspartnerin am Zug. Für sie dürfte sich zunächst die Frage stellen, ob die von der Schweiz eingeführten Kontingente das Freizügigkeitsabkommen verletzten oder nicht.

Formell ist dies sicher der Fall: Gemäss der «Stand still»-Klausel des Abkommens darf die Schweiz keinerlei neue Beschränkungen für EU-Bürger einführen. Ebenfalls verletzt wäre der Grundsatz der Gleichbehandlung mit den eigenen Staatsangehörigen.

Die zuständigen EU-Gremien werden aber kaum eine rein formelle Beurteilung vornehmen, sondern sich auch von politischen Überlegungen leiten lassen. Denkbar ist, dass die EU die Schweizer Kontingente hinnimmt - etwa dann, wenn diese so gross sind, dass sie die Personenfreizügigkeit faktisch nicht einschränken. Unter veränderten Vorzeichen könnte alles weiter laufen wie bisher.

Eine andere Möglichkeit ist, dass die EU Gegenmassnahmen ergreift. Dies ist dann wahrscheinlich, wenn die Massnahmen der Schweiz die Personenfreizügigkeit einschränken und EU-Bürgern das Aufenthaltsrecht verweigert wird.

Gemäss völkerrechtlichen Grundsätzen dürfte die EU mindestens die gleichen Einschränkungen für Schweizer Bürger verhängen. Möglich sind dabei auch Retorsionsmassnahmen, die nicht direkt mit der Personenfreizügigkeit zu tun haben, etwa Hindernisse für Schweizer Exportunternehmen.

Umstrittenes Quorum

Schliesslich hat die EU die Möglichkeit, die Anwendung des Freizügigkeitsabkommens auszusetzen - zu suspendieren - oder dieses zu kündigen. Ein entsprechender Antrag würde von der Kommission vorbereitet und vom Ministerrat entschieden.

Einer Suspendierung muss gemäss Lissabon-Vertrag eine qualifizierte Mehrheit der EU-Mitglieder zustimmen. Ob es für eine Kündigung ebenfalls nur eine qualifizierte Mehrheit oder analog zum Abschluss des Abkommens Einstimmigkeit braucht, ist in der EU umstritten. Eine explizite Regelung fehlt.

Sechs Monate nach Mitteilung der Kündigung treten wegen der «Guillotine-Klausel» im Freizügigkeitsabkommen fünf weitere Abkommen der Bilateralen I automatisch ausser Kraft. Was mit dem Forschungsabkommen geschehen würde, ist derzeit offen. Massgeblich ist, was in den aktuell laufenden Verhandlungen für das Forschungsabkommen mit der Laufzeit 2014-2020 vereinbart wird.

Abkommen in Frage gestellt

Betroffen sein könnten weitere Abkommen. In der Botschaft zur Initiative schreibt der Bundesrat, dass die EU insbesondere die Schengen- und Dublin-Assoziierungsabkommen in Frage stellen könnte. Diese sind zwar nicht formell mit dem Freizügigkeitsabkommen verbunden, beruhen aber inhaltlich auf einer ähnlichen Grundlage.

Auch für Konflikte mit verschiedenen Freihandelsabkommen und dem Dienstleistungsabkommen GATS müssten Lösungen gefunden werden. Betroffen wären etwa firmenintern versetzte Führungskräfte oder hochqualifizierte Spezialistinnen und Spezialisten. Diese dürfen dem Inländervorrang nicht unterstellt werden. Mehrere Freihandelsabkommen verbieten zudem Kontingente.

Konflikte sind auch mit der EMRK programmiert, insbesondere mit der Bestimmung zum Schutz des Familienlebens. Zwar kann der Familiennachzug aus migrationspolitischen Gründen verweigert werden, aber nicht ohne Interessenabwägung. Eine automatische Verweigerung wegen ausgeschöpfter Kontingente würde gegen die EMRK verstossen. Das gleiche gilt gemäss Botschaft des Bundesrats für UNO-Pakt II und die Kinderrechtskonvention.

sda