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ZUWANDERUNG: Der Bundesrat wechselt die Strategie

Eine Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative mit einer Schutzklausel – das will der Bundesrat. Ob die Europäische Union mitmacht, ist allerdings ungewiss.
Bild: Keystone

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Tobias Bär

Mit der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative hat das Schweizer Stimmvolk dem Bundesrat und der Berner Diplomatie erhebliche Mehrarbeit aufgehalst. Zehn Konsultationsrunden hätten seit Februar 2015 mit Brüssel stattgefunden, sagte Justizministerin Simonetta Sommaruga gestern.

Konsultationen, wohlgemerkt. Verhandlungen über die Personenfreizügigkeit, eine ihrer Grundfreiheiten, hat die EU wiederholt abgelehnt. Damit erteilte Brüssel auch der bisherigen bundesrätlichen Strategie zur Umsetzung der SVP-Initiative eine Absage. Die Regierung stellte sich auf den Standpunkt, dass es für eine Beschränkung der EU-Zuwanderung eine Anpassung des Personenfreizügigkeitsabkommens aus dem Jahr 1999 braucht – und diese Anpassungen wollte sie über Verhandlungen erwirken. Nach seiner gestrigen Sitzung lautet die Botschaft des Bundesrates nun: Es gibt allenfalls einen Ausweg aus der Sackgasse.

Neuinterpretation des Abkommens

Die Hoffnung der Landesregierung konzentriert sich auf einen Passus im Freizügigkeitsabkommen, genauer: auf Artikel 14, Absatz 2. Dieser besagt, dass bei «schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen» Massnahmen ergriffen werden können. Voraussetzung ist die Zustimmung des gemischten Ausschusses mit Vertretern des Bundes und der EU.

Die Gespräche mit der Europäischen Union konzentrierten sich derzeit auf eine «neue Auslegung» dieses bestehenden Artikels, sagte Sommaruga. Eine Neuinterpretation also, die es der Schweiz erlauben würde, die Zuwanderung aus der EU «eigenständig» zu steuern. Es wäre eine Lösung innerhalb des Freizügigkeitsabkommens. «Dieses müsste nicht neu verhandelt werden», sagte Aussenminister Didier Burkhalter. Gleichzeitig würde der Verfassungsauftrag vom 9. Februar 2014 erfüllt.

SVP nicht kategorisch dagegen

Während der Bundesrat die Einwanderung aus Drittstaaten über Höchstzahlen begrenzen will, setzt er bei der Zuwanderung aus der EU also auf die Karte «Schutzklausel». Wie eine solche aussehen könnte, skizzierte der ehemalige Spitzendiplomat Michael Ambühl vor einem Jahr. Demnach käme die Klausel dann zur Anwendung, wenn die Nettoeinwanderung in die Schweiz wesentlich über derjenigen in die EU-/Efta-Staaten liegt. Die Schwelle würde jährlich festgelegt. Würde sie überschritten, könnte der Bundesrat nach Konsultationen mit der Europäischen Union entscheiden, ob er die Einwanderung plafonieren will. Ob nach Ambühls Muster oder anders ausgestaltet – die Idee einer Schutzklausel hat viele Anhänger gefunden, sowohl unter den Parteien als auch in der Wirtschaft. Auch SVP-Exponenten wie Christoph Blocher versperren sich einer solchen nicht kategorisch. Gestern teilte die SVP mit, eine Schutzklausel müsse zwingend zu einer «massiven Reduktion» der Zuwanderung führen. Während die flexible Begrenzung der Zuwanderung im Inland viele Freunde hat, ist unklar, ob auch die EU Hand dazu bietet. Derzeit gibt es gemäss Sommaruga «keine gemeinsame Lösung und keinen Durchbruch».

Plan A - Schutzklausel mit Einverständnis der EU

Der Bundesrat will im Einvernehmen mit der EU eine Schutzklausel einführen. Personen aus EU/Efta-Staaten sollen künftig nur noch bis zu einer bestimmten Zahl frei einwandern können. Wird diese Grenze überschritten, treten im Folgejahr Höchstzahlen und Kontingente in Kraft. Wie hoch die Schwelle sein soll, hat der Bundesrat noch nicht entschieden.>

Plan B - Schutzklausel ohne Einverständnis der EU

Falls keine Einigung mit der EU zu Stande kommt, will der Bundesrat die Schutzklausel unilateral einführen. Damit würde die Schweiz das Prinzip der Personenfreizügigkeit verletzen und somit die Bilateralen I, die sie mit der EU abgeschlossen hat, aufs Spiel setzen. In Gefahr wären die Verträge aber erst dann, wenn die Schutzklausel tatsächlich aktiviert würde.>

Einseitige Anwendung als Plan B

Zwar wird eine einvernehmliche Lösung mit Brüssel angestrebt, der Bundesrat hat aber auch einen Plan B entworfen: Gibt es bis zum Ablauf der Umsetzungsfrist im Februar 2017 keine Einigung mit der EU, plant er eine einseitige Schutzklausel. Bis im März 2016 soll diese ausgearbeitet sein. Bereits gestern präsentierte der Bundesrat die Eckwerte: Überschreitet die Zuwanderung eine bestimmte Höhe, legt der Bundesrat Kontingente fest, wobei er die Empfehlungen einer Zuwanderungskommission berücksichtigt. Das wäre ein Vabanquespiel und mit einer grossen Rechtsunsicherheit verbunden, weil nicht absehbar ist, wie die EU darauf reagieren würde. Gefährdet wäre das Gesamtpaket der Bilateralen I, deren Wert der Bundesrat gestern noch einmal hervorhob (siehe Kasten unten links).

Gemäss Sommaruga würde die Schweiz durch die Verankerung der einseitigen Schutzklausel im Ausländergesetz aber noch nicht gegen das Freizügigkeitsabkommen verstossen, «sondern erst dann, wenn die Schutzklausel ausgelöst würde». Weil die Kontingente nach den Vorstellungen des Bundesrates immer erst für das Folgejahr gelten würden, wäre dies frühestens 2018 der Fall. Der Bundesrat hätte also ein zusätzliches Jahr Zeit, um mit der EU eine Lösung zu finden.

Die Europäische Union gibt sich vom Schweizer Vorschlag wenig beeindruckt

BrüsselDie Gespräche zwischen der Schweiz und der Europäischen Kommission über die Personenfreizügigkeit stehen nicht etwa vor dem Durchbruch, sondern sind vielmehr wieder ins Stocken geraten. Das lässt sich aus der gestrigen Entscheidung des Bundesrates lesen, einseitig eine Schutzklausel für die Einwanderung von EU-Bürgern in die Schweiz zu erlassen, wenn die EU nicht Hand zu einer einvernehmlichen Lösung bietet. Mit dieser öffentlich geäusserten Drohung versucht der Bundesrat, seine Verhandlungsposition gegenüber der EU-Kommission zu stärken. Das tut er jetzt, weil die Gespräche derzeit nicht vorankommen und er ihnen neuen Schwung verleihen will. Zwar war vor wenigen Tagen auf Schweizer Seite Hoffnung aufgekeimt, die EU-Kommission könnte sich mit der Einführung einer Schutzklausel einverstanden erklären. Die scheint inzwischen wieder geschwunden, weil sich nach ersten informellen Gesprächen mit den Mitgliedsländern Widerstände abzeichnen. Offiziell konsultiert wurden die Mitgliedsländer bisher nicht.

Juncker: «Wir diskutieren weiter»

Brüssel reagierte gestern auf die Entscheidung des Bundesrats in Sachen Personenfreizügigkeit wenig beeindruckt. «Wir diskutieren weiter, um eine Lösung zu finden. Es ist schwierig, aber wir führen unsere Konsultationen weiter, wie es Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker und Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga in ihrer letzten Unterhaltung vereinbart haben», teilte eine Sprecherin der Kommission mit. Jüngst haben Sommaruga und Juncker sich in Paris am Rand der Klimakonferenz unterhalten. In ihrem Auftrag diskutieren Staatssekretär Mario Gattiker und der Kommissionsbeamte Richard Szostak Möglichkeiten für die Schweiz, die Zuwanderung in Einklang mit dem Personenfreizügigkeitsabkommen zu bringen.

EU lehnt Kontingente ab

Im Zentrum der Diskussion steht derzeit eine Schutzklausel, die auf Artikel 14 des Personenfreizügigkeitsabkommens beruht. Die EU hat bereits klargemacht, dass sie alles ablehnt, was mit Kontingenten für EU-Bürger verbunden ist. Ob die EU-Kommission und der Bundesrat einen Kompromiss finden werden, ist offen. Der Bundesrat hat aber einen zeitlichen Rahmen abgesteckt: Im März 2016 werde er die Vorlage für eine einseitige Schutzklausel ins Parlament bringen, sagte Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga. Sie räumte ein, dass die Verhandlungen zwischen der EU und Grossbritannien über die Personenfreizügigkeit auch die Gespräche mit der Schweiz beeinflussten.

Die Anliegen der beiden Länder sind zwar anders gelagert, doch gibt sich die EU der Schweiz gegenüber hart, um Grossbritannien keine Angriffsfläche zu bieten. Gestern wurde deutlich, dass Brüssel und London noch nicht so weit gekommen sind, dass sie im Dezember schon über Kompromisse entscheiden können. Damit könnten sich auch die Gespräche mit der Schweiz etwas verlangsamen. Offen ist, welche Form eine mögliche Einigung annehmen würde. Sicher ist, dass das Personenfreizügigkeitsabkommen unangetastet bliebe – die EU weigert sich, darüber formell zu verhandeln. Das internationale Recht eröffnet aber eine ganze Reihe von Varianten zur einvernehmlichen Neuauslegung des Vertrags.

Wie die EU auf eine einseitige Schutzklausel reagieren würde, ist unklar. Mit Sicherheit wäre die Zusammenarbeit der Schweiz mit der EU in dem Bildungs- und Forschungsprogramm Horizon in Frage gestellt. Sie läuft Ende 2016 aus, wenn die Schweiz die Personenfreizügigkeit bis dann nicht auf Kroatien ausgedehnt hat. Das wiederum will der Bundesrat aber nur dann tun, wenn die EU Hand bietet zu einer einvernehmlichen Lösung.

Gegenmassnahmen möglich

Die EU könnte auch Gegenmassnahmen bei gegenseitigen Marktzugangsverträgen ergreifen, oder die Länder könnten administrative Hürden für Schweizer Firmen aufziehen. Der Bundesrat scheint indes zu hoffen, dass die EU selbst im Fall einer einseitigen Schutzklausel zuerst einmal gar nichts tun würde. Von einer Kündigung der Bilateralen war gestern jedenfalls nicht die Rede, von keiner Seite. Sommaruga platzierte bewusst den Hinweis: «Eine Verletzung des Personenfreizügigkeitsabkommens liegt allein durch das Gesetz nicht vor, sondern erst dann, wenn die Schutzklausel ausgelöst würde.» Wie die EU darauf reagieren würde, sei unklar.

Fabian Fellmann, Brüssel

Die Mitteparteien loben, die Polparteien üben Kritik

Reaktionensda. Für SVP-Präsident Toni Brunner spielt der Bundesrat ein weiteres Mal auf Zeit. «Wir sind gleich weit wie vor knapp zwei Jahren», erklärte der St. Galler Nationalrat. Die Schutzklausel bleibe ein theoretisches Konzept und liefere keine Antwort auf die Verminderung der Zuwanderung. «Es ist mir ein Rätsel, wie mit einem Schwellenwert, der erst im darauffolgenden Jahr berücksichtigt würde, die Zuwanderung begrenzt werden kann», kritisierte Brunner den Vorschlag gestern gegenüber der Nachrichtenagentur SDA. Die Wirtschaft habe zudem bereits seit dem Entscheid vom 9. Februar diese Idee ins Spiel gebracht.

CVP kritisiert Verhalten der SVP

Etwas versöhnlicher geben sich die Mitteparteien. Für CVP-Präsident Christophe Darbellay war es höchste Zeit, dass der Bundesrat sich für die Schutzklausel entschieden hat. «Wir haben zwei Jahre verloren wegen der ideologischen Blockade.» Für Darbellay geht die Schutzklausel in die richtige Richtung und stellt einen guten Weg dar, die Zuwanderung zu begrenzen, wie es die Initiative der SVP fordert. Auch FDP-Präsident Philipp Müller steht hinter den präsentierten Umsetzungsplänen, auch wenn die Regierung dabei «sehr unklar» bleibe. Nachdem eine Schutzklausel schon seit langer Zeit diskutiert werde, sei nun auch der Bundesrat auf diesen Zug aufgesprungen, sagt Müller: «Das ist grundsätzlich begrüssenswert.»

Positiv zu den vom Bundesrat skizzierten Ideen äusserte sich auch Economiesuisse-Präsident Heinz Karrer. Mit der Schutzklausel erhöhe sich die Chance auf eine Einigung mit der EU und damit auf den Fortbestand der bilateralen Verträge.

SP spricht von Placebo fürs Volk

Die SP kann mit den vom Bundesrat vorgestellten Varianten zur Umsetzung der Zuwanderungsinitiative hingegen «nichts anfangen». Die vorgeschlagene Schutzklausel sei nur ein Placebo für die Bevölkerung. Die wahren Probleme, die zur Annahme der Initiative geführt hätten, blieben dadurch ungelöst. Die zweite Variante, wonach der Bundesrat die Schutzklausel einseitig einführen will, käme aus Sicht der SP gar einem «offenen Vertragsbruch» gleich. Ein solcher Bruch hätte den Wegfall der Bilateralen I zur Folge und wäre «das Gegenteil von Rechtssicherheit», sagte SP-Fraktionspräsident Roger Nordmann.

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