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Weshalb die Schweiz sich selbst
keinen Gefallen macht

Donald Trump bricht mit der Anrufung von Artikel 21 des Zoll- und Handelsabkommens ein Tabu. Nun steigt auch die Schweiz in den Ring.
Daniel Zulauf
Die USA verhängten Anfang Juni Zölle auf Stahl und Aluminium, von denen auch die Schweiz betroffen ist.(AP/Markus Schreiber)

Die USA verhängten Anfang Juni Zölle auf Stahl und Aluminium, von denen auch die Schweiz betroffen ist.
(AP/Markus Schreiber)

Seit vergangener Woche ist auch die Schweiz offiziell Partei im Handelsstreit mit den USA. Mit dem am 9. Juli bei der Welthandelsorganisation WTO in Genf deponierten Begehren um Konsultationen mit dem amerikanischen Handelsministerium gab Wirtschaftsminister Johann Schneider-Ammann grünes Licht für den ersten formellen Schritt zu einer Klage vor dem WTO-Schiedsgericht. Die WTO-Regeln verlangen, dass die Parteien vor Beginn dieser Konfrontation während höchstens 60 Tagen eine einvernehmliche Lösung suchen. Die Wahrscheinlichkeit, dass dies gelingt, ist aber erfahrungsgemäss minimal. Denn die Positionen sind zu diesem Zeitpunkt längst bezogen.

Die Schweiz begründet ihre Intervention gleich wie die EU, Norwegen, Kanada, Mexiko und Russland, die allesamt bereits Klage eingereicht haben: Der Schutz der nationalen Sicherheit, den die USA zur Rechtfertigung der hohen Importzölle auf Stahl und Aluminiumprodukte ins Feld führt, sei kein zulässiges Argument, das solche Marktabschottungsmassnahmen legitimieren könne. Doch die US-Regierung hat ein starkes Gegenargument: Sie stützt ihr Vorgehen auf Artikel 21 des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT), das den 164 WTO-Mitgliedsländern explizit Ausnahmen zur Wahrung der Sicherheit zugesteht. Allerdings wurde der Artikel seit seiner Aufnahme in das Abkommen im Jahr 1994 noch kein einziges Mal angerufen.

«Der Paragraph öffnet der
handelspolitischen Willkür Tür und Tor.»

Dafür mag es diverse Gründe geben, einer davon ist aber besonders wichtig: Schwarz auf weiss legt der Artikel nämlich offen, wo die Grenzen der bestehenden Welthandelsordnung liegen. Tatsächlich kommt Artikel 21 des GATT-Vertrages einer Carte Blanche für Protektonisten gleich. Konkret liest man da: «Die Bestimmungen dieses Abkommens hindern eine Vertragspartei nicht daran, … Massnahmen zu treffen, die nach ihrer Auffassung zum Schutz ihrer wesentlichen Sicherheitsinteressen notwendig sind.»

Erstaunlicher Entscheid des Bundesrates

Kein WTO-Schiedsrichter dürfte der US-Regierung eine falsche Einschätzung der eigenen Sicherheitslage nachweisen wollen, geschweige denn, diese nachweisen können. «Der Paragraph öffnet der handelspolitischen Willkür Tür und Tor», sagt der ehemalige WTO-Schiedsrichter und ETH-Wirtschaftsprofessor Richard Senti. Trotzdem will sich nun offensichtlich auch die Schweiz in die Gruppe der genannten Länder einreihen, die ihre Klagen bereits deponiert haben und in das entsprechende Streitschlichtungsverfahren eingetreten sind.

Der Entscheid des Bundesrates ist mindestens aus zwei Gründen sehr erstaunlich: Erstens ist die Schweiz von den US-Zöllen direkt kaum betroffen. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) beziffert das relevante Handelsvolumen mit 80 Millionen Franken. Das sind 0,032 Prozent aller Ausfuhren 2017. Mehr Grund zum Klagen hat da etwa Norwegen, das Stahl- und Aluminiumerzeugnisse im Wert von sechs Milliarden Franken ausführt – fast sechs Prozent aller Güterexporte. Noch wichtiger sind die Aluminium- und Stahlexporte für Kanada und Russland. Aber auch Mexiko und die EU haben weit mehr zu verlieren als die Schweiz.

Erstaunlich ist der Entscheid zweitens aber auch deshalb, weil die Schweiz bislang noch nie selber eine WTO-Klage angestrengt hat. Im bislang ersten Streit der Schweiz, der tatsächlich zu einer Klage führte, hatte sie sich 2002 sieben anderen WTO-Ländern (EU, Norwegen, Japan, Korea, China, Neuseeland und Brasilien) angeschlossen. Gemeinsam verlangten sie die Einsetzung einer neutralen Expertengruppe, welche die damaligen US-Schutzzölle auf Stahlprodukte verurteilen sollte und dies am Ende auch tat.

Während die seinerzeitige Bush-Regierung nach dem WTO-Urteil noch zurückgekrebst war, ist ein gleiches Verhalten vom Trump-Regime nicht zu erwarten. Die WTO-Schiedsrichter werden die US-Schutzzölle vielleicht als eine Verletzung von Sinn und Geist des GATT-Vertrages anprangern, aber mit grösster Wahrscheinlichkeit keine eigentliche Vertragsverletzung feststellen können. Warum sich nun auch die Schweiz in dieses aussichtslose Gefecht stürzen will bleibt ein Rätsel. Zu gewinnen gibt es vielleicht ein Dankeschön von der EU-Handelsministerin Cecilia Malmström für die freundliche Solidaritätsbekundung. Wenn es um Gegenmassnahmen geht, bleiben kleine Länder machtlos.

Trump nimmt Handelskrieg in Kauf

Trump hat mit der Anrufung des Artikels 21 ein handelspolitisches Tabu gebrochen und damit die Gefahr eines veritablen Handelskrieges in Kauf genommen. Doch die Reaktion der Handelspartner einschliesslich Schweiz macht die Situation nur schlimmer. Sie zwingen die WTO im Rahmen ihres Streitschlichtungsverfahrens quasi offiziell festzustellen, dass im GATT-Vertrag letztlich allein das Recht des Stärkeren zählt. Es ist zu befürchten, dass Artikel 21 künftig auch von anderen Ländern angerufen wird.

Den Preis eines Handelskrieges zahlen am Ende zwar alle. Doch zu den Leidtragenden gehören in erster Linie die Schwellenländer, wo die Zulieferindustrie für die Konzerne in den reichen Industrieländern einen gewissen Wohlstand geschaffen hat. Mit der gezielten Unterbrechung von Lieferketten lässt sich in einem modernen Handelskrieg der grösste Schaden anrichten. Das WTO-Schiedsgericht, das diesen Länder im Wettbewerb mit den mächtigen Staaten bislang sehr nützlich war, droht in einem solchen Szenario bedeutungslos zu werden.

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