GLOBALISIERUNG: Die Welt zwischen den Handelsblöcken

Neue Freihandelszonen schiessen wie Pilze aus dem Boden, aber schaffen diese auch mehr Wohlstand?

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Auf dem Weg zu einem weltweiten Freihandel werden immer mehr Lücken geschlossen. Aber es entstehen auch immer wieder neue Machtblöcke. (Bild: Getty)

Auf dem Weg zu einem weltweiten Freihandel werden immer mehr Lücken geschlossen. Aber es entstehen auch immer wieder neue Machtblöcke. (Bild: Getty)

Die geltende Welthandelsordnung basiert auf der Prämisse, dass sie unter den beteiligten Ländern wirtschaftlichen Nutzen stiftet, und sie gründet auf den Prinzipien, dass kein Staat diskriminiert werden darf und das System allen Nationen offensteht. Die in Genf ansässige World Trade Organisation (WTO) ist zwar erst zwanzig Jahre alt, doch ihre Legitimation reicht bis ins frühe 19. Jahrhundert zurück. Damals hatte der britische Ökonom David Ricardo in seinem Hauptwerk «Principles of Political Economy and Taxation» erstmals theoretisch nachgewiesen, dass Freihandel den Wohlstand der Menschen zu steigern vermag, indem er die Spezialisierung befördert und damit die Effizienz erhöht.

Auf Kosten der Drittstaaten

Doch während Ricardo seiner Theorie eine Welt unterstellte, in der sich alle Länder über die Vorteile des Freihandels einig sind und diesen entsprechend gemeinsam anstreben, sieht die Wirklichkeit ziemlich anders aus. Die in der vergangenen Woche abgeschlossene Transpazifische Partnerschaft (TPP) zwischun weiteren teilweise grossen Ländern am Pazifik läuft dem Gedanken des klassischen Ökonomen in einem zentralen Punkt zuwider. Das Handelsabkommen zielt darauf ab, seine Teilnehmer zu begünstigen, dies aber auf Kosten aller anderen Drittstaaten. US-Präsident Barack Obama macht keinen Hehl daraus, dass er mit diesem bislang weltgrössten Abkommen, das 40 Prozent des globalen Handels umfasst, das zur wirtschaftlichen Weltmacht aufsteigende China zu isolieren versucht.

Mehr als ein ökonomisches Konzept

Solches politisches Kalkül kommt bei liberal denkenden Ökonomen in der Regel nicht gut an, denn diesen schwebt ein Ideal vor Augen, wie es sich auch die WTO auf die Fahne schreibt: «Der Welthandel soll so reibungslos und frei fliessen wie nur möglich.» Aber Freihandel ist eben mehr als ein ökonomisches Konzept. Für dessen Umsetzung sind rechtliche und politische Fragestellungen entscheidend.

Deshalb wird der Wert dieser Transpazifischen Partnerschaft und anderer regionaler Handelsabkommen selbst unter globalisierungsfreundlichen Experten bisweilen gegensätzlich beurteilt. Für Thomas Cottier, Professor Emeritus für internationales Handelsrecht an der Universität Bern und langjähriger Direktor des Welthandelsinstituts (WTI), ist die TPP «ein Meilenstein in der internationalen Handelspolitik» und der grösste Erfolg seit der Gründung der WTO im Jahr 1995. Richard Senti, Professor Emeritus für Volkswirtschaftslehre an der ETH Zürich, sieht in dem Abkommen dagegen einen weiteren «bedenklichen Schritt» in Richtung eines fragmentierten Welthandels.

«Verlangen war noch nie so gross»

Die Fragmentierung des Handels auf eine Vielzahl von regionalen Freihandelsabkommen ist in der Tat ein unbestreitbarer Fakt. Bis dato wurden der WTO 612 regionale Integrationsabkommen gemeldet. Das sind 100 Abkommen mehr als vor drei Jahren und ein Mehrfaches dessen, was es zum Zeitpunkt der WTO-Gründung an solchen Abkommen gegeben hatte. «Noch nie war das Verlangen nach solchen Abkommen so gross wie in diesen Zeiten», sagt Senti.Die Entwicklung werfe à priori kein gutes Licht auf die WTO, räumt auch Cottier ein. Die neuen regionalen Handelsabkommen, zu denen in absehbarer Zukunft auch die für die Schweiz besonders folgenschwere Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) zwischen der EU und den USA gehören dürfte, lenke ab von der WTO und der Welthandelsordnung, die auf dem zentralen Prinzip der Nichtdiskriminierung aller Mitglieder beruht und ökonomisch die besten Ergebnisse verspricht. Gemessen an den ersten 50 Jahren ihrer jüngeren Geschichte ist der multilaterale Organisationsgrad des Welthandels ins Stocken geraten. Nach dem Zweiten Weltkrieg hatte sich eine damals noch kleine Gruppe von 23 Industrieländern im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (Gatt) auf den gegenseitigen Abbau von Zöllen im grenzüberschreitenden Warenhandel geeinigt.

Erfolge sind beeindruckend

Im Lauf der Jahrzehnte wuchs dieser «Club» rasch auf weit über 120 Länder an. Deren Vereinbarungen gingen bald über den reinen Zollabbau im Güterverkehr hinaus und führten zu gemeinsamen Regeln für den Austausch von Dienstleistungen und für die gegenseitige Anerkennung von Rechten im Bereich des geistigen Eigentums. Auch sogenannte nichttarifäre Handelsbeschränkungen, zu denen zum Beispiel die Anerkennung von Ursprungsbezeichnungen oder wettbewerbsrechtliche Aspekte wie staatliche Subventionen gehören, wurden ein wichtiger Bestandteil der Welthandelsordnung.

Die erzielten Erfolge sind durchaus beeindruckend: Ein Grossteil der Zölle wurde abgebaut. Während Industriegüter in den 50er-Jahren in den westlichen Ländern noch mit Zöllen von 40 Prozent bis 50 Prozent belegt worden waren, bewegen sich diese heutzutage im weltweiten Mittel bei rund 5 Prozent. Die Verfahren zur Streitschlichtung

haben sich in vielen Fällen bewährt.Doch während der weltweite Protektionismus in verschiedenen Sektoren wie zum Beispiel im Agrarhandel bis heute nicht überwunden werden konnte, tut sich die WTO auch mit neueren Themen schwer. Die Liberalisierung des Dienstleistungsverkehrs macht seit langem keine Fortschritte mehr. Und die WTO zeigt sich auch wenig agil im Umgang mit den Globalisierungskritikern.

Die Probleme der Regionalisierung

Offen bleibt derweil die Frage, wie sich die regionalen Freihandelsabkommen auf die Entwicklung der WTO beziehungsweise der Welthandelsordnung auswirken werden. Für Cottier ist die Regionalisierung der Handelsordnung eine unabänderliche Folge der neuen Weltordnung. Der Aufstieg Chinas und anderer Schwellenländer hat ein Mächtesystem entstehen lassen, in dem die grossen multilateralen Verhandlungsrunden der WTO mit ihren 161 Mitgliedsstaaten kaum mehr Aussichten auf Erfolg haben können. Nach Cottiers Auffassung schaffen die grossen regionalen Freihandelsräume aber technische Standards und gesetzliche Grundlagen, die letztlich auch auf Drittstaaten überschwappen und diesen damit indirekt quasi als Trittbrettfahrer eine Teilnahme erlauben. Die regionalen Abkommen schaffen gemäss Cottier zudem die Chance, neue wichtige Belange des Handels wie arbeitsrechtliche Minimalstandards in die Abkommen aufzunehmen, ohne dass ein solches Vorhaben einfach blockiert werden kann, wie das in dem auf Konsens angelegten WTO-System eben möglich ist.

Senti vertritt dagegen die Auffassung, dass ein regionaler Freihandel nur dann besser ist als gar kein Freihandel, wenn es vor dessen Schaffung keinen Austausch zwischen Partnerländern und Drittstaaten gegeben hat. Nur unter dieser (mit der realen Welt kaum zu vereinbarenden) Bedingung werden ökonomisch ineffiziente und wohlstandsmindernde Umlenkungseffekte im Handel vermieden. Die Freihandelsabkommen, die in der Metapher des weltbekannten Ökonomen Jagdish Bhagwati «wie Termiten die derzeitige Welthandelsordnung aushöhlen und zum Einsturz bringen», sind eine Realität, vor der auch Senti die Augen nicht verschliessen kann. Viel mehr als die vage Hoffnung, dass die multilaterale Ordnung der WTO doch wieder Oberhand gewinnen könnte, scheint den Ökonomen nicht zu tragen.

Schweiz hat längst reagiert

Für die Schweiz ist der Multilateralismus ohne Zweifel die beste aller Welten. Allein ein solches System kann einem Kleinstaat ein gewisses Mass an Sicherheit geben, dass er sich mit Hilfe des für alle geltenden Regelsystems gegen Grossmachtpolitik zur Wehr setzen kann. Die Schweiz hat die Entwicklung zur Regionalisierung der Welthandelsordnung schon länger erkannt und reagiert ihrerseits mit dem Abschluss von Freihandelsabkommen, wie jenes mit China. Cottier meint aber, dass sich das Land damit in falscher Sicherheit wiege. Das Land könnte wirtschaftspolitisch von den Grossmächten an den Rand gedrängt und letztlich zur «freiwilligen» Übernahme derer Regeln gezwungen werden. «Die Kunst der künftigen Welthandelspolitik wird sein, die regionalen Integrationsräume und die WTO-Ordnung auf eine Art und Weise zusammenzufügen, dass sie sich handelspolitisch ergänzen und stärken, ohne sich gegenseitig zu dominieren», meint Senti. Die Frage ist, wie lange ein solcher Prozess dauern könnte und welche Kosten er für jene Länder bergen würde.

Obskures Gezerre um neues Abkommen

Dienstleistungssektor Ein neues Freihandelsabkommen für den Dienstleistungssektor sorgt derzeit auch in der Schweiz für viel Aufregung. Das «Trade in Services Agreement» (Tisa) soll unter anderem den grenzüberschreitenden Austausch von Finanzdienstleistungen und Telekommunikationsleistungen erleichtern sowie eine Marktöffnung in verschiedenen Bereichen wie Post, Energie und öffentliches Beschaffungswesen herbeiführen. An den Verhandlungen über das Abkommen nehmen die USA, die ganze EU, die Schweiz und zahlreiche andere Ländern teil. Nach Darstellung des Bundesrates geht es darum, das im Rahmen der WTO blockierte General Agreement on Trade in Services (Gats) durch ein regionales Abkommen neu zu beleben. Doch der Club der «Really Good Friends of Services», wie sich die Verhandelnden selber nennen, weckt allenthalben Misstrauen. Bei der Gewerkschaft VPOD fürchtet man, dass ein solches Abkommen die hierzulande geltenden Regeln zum Beispiel im Bildungs- oder Gesundheitsbereich über den Haufen werfen könnte. Im Parlament kam es in den vergangenen zwölf Monaten zu fünf Auskunftsbegehren an den Bundesrat. Kritiker sehen in dem Abkommen auch einen neuen Versuch der Finanzindustrie, die im Zuge der Finanzkrise teilweise rückgängig gemachte Deregulierung wieder anzuschieben. Regionale und sektorielle Freihandelsabkommen ausserhalb der WTO geraten typischerweise schneller und stärker in die öffentliche Kritik als multilaterale Freihandelsvorhaben im Rahmen der WTO. Das ist insofern nicht verwunderlich, als die Gewinner und Verlierer solcher Abkommen naturgemäss einseitiger verteilt sind als bei breit gefassten und global breit abgestützten Freihandelsverträgen. Daniel Zulauf

Literatur
Richard Senti: TTIP Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft zwischen der EU und den USA – Auswirkungen auf die Schweiz, Dike Verlag 2015.
Thomas Cottier: The Common Law of International Trade and the Future oft the World Trade Organization, Journal of International Economic Law, 2015.

Daniel Zulauf