Steuerwettlauf mit offenem Ausgang

Die amerikanische Steuerreform heizt den Standortwettbewerb in Europa weiter an. Die Rechnung mit den tieferen Gewinnsteuern für Firmen kann aber nicht überall aufgehen.

Daniel Zulauf
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Mit dem «Tax Cuts and Jobs Act» befeuern die USA den internationalen Steuerwettbewerb.Bild: Jacquelyn Martin/AP (Washington, 16. November 2017)

Mit dem «Tax Cuts and Jobs Act» befeuern die USA den internationalen Steuerwettbewerb.
Bild: Jacquelyn Martin/AP (Washington, 16. November 2017)

Über den Nutzen von Donald Trumps Steuerreform gibt es bei Roche keinerlei Zweifel. Unter dem alten Regime hätte der Basler Pharmagigant 2018 weit über eine Milliarde Franken mehr an den Fiskus abliefern müssen. Stattdessen konnte das Unternehmen vergangene Woche einen Rekordgewinn ausweisen und das schon im Vorjahr gute Ergebnis um einen Viertel steigern.

Die amerikanische Regierung hatte im Dezember 2017 mit Wirkung auf den ersten Januar 2018 unter anderem eine Senkung des Gewinnsteuersatzes für Unternehmen von 35 Prozent auf 21 Prozent beschlossen. Der «Tax Cuts and Jobs Act» war die grösste Steuerreform in den USA seit über 30 Jahren. Die Massnahme folgte einer alten republikanischen Logik: Steuererleichterungen für Unternehmen finanzieren sich langfristig selbst. Sie schaffen Anreize für Investitionen und generieren über einen Multiplikator zusätzliches Wirtschaftswachstum. Am Ende profitiert der Staat, indem ihm höhere Steuereinnahmen zufliessen.

In Frankreich sei eine Steuersenkung überfällig

So einfach und plausibel das Modell auch tönt, über dessen Wirkung scheiden sich die Geister seit jeher. Und von einem klaren Ergebnis ist man auch diesmal weit entfernt. Zwar haben die Firmen in den USA in den vergangen zwei Jahren deutlich mehr investiert als in früheren Perioden, doch daraus allein lasse sich kein direkter Zusammenhang zur Steuerreform herleiten, sagt der deutsche Konjunkturforscher und Amerika-Spezialist Philipp Hauber vom Institut für Weltwirtschaft in Kiel. «Die höheren Investitionen könnten auch eine Reaktion auf die Investitionsflaute in den Jahren 2014 bis 2016 und auf den fortgeschrittenen Konjunkturzyklus sein», sagt der Ökonom. «Eindeutige Aussagen sind schwierig.»

Derweil befürchtet das Budget-Office im amerikanischen Kongress ein Verlustgeschäft: Die Staatsverschuldung werde aufgrund der Steuerreform in den kommenden 10 Jahren um 6,3 Prozent steigen, erwartet die Kommission. Unabhängig davon, hat die Reform den internationalen Steuerwettbewerb schon mächtig angeheizt. Zwar liegt die effektive Steuerrate in Amerika nach der Reform mit rund 26 Prozent immer noch leicht über dem Mittelwert der europäischen Länder. Doch bedeutende Volkswirtschaften können sich aufgrund der Attraktivität ihres Binnenmarktes erfahrungsgemäss höhere Steuersätze leisten, ohne den eigenen Investitionsstandort zu gefährden.

Deshalb sind die USA mit einem im internationalen Vergleich nur durchschnittlichen Steuerfuss fiskalisch überdurchschnittlich konkurrenzfähig.

Vor diesem Hintergrund haben jüngst verschiedene europäische Länder wie Italien, Frankreich, Belgien oder Grossbritannien Steuersenkungen angekündigt. Doch just diese Länder kämpfen mit teilweise akuten Budgetproblemen und mit einer hohen Staatsverschuldung. Können sie sich das Risiko einer Unternehmenssteuerreform mit offenem Ausgang überhaupt leisten? Friedrich Heinemann, Leiter des Forschungsbereichs Unternehmensbesteuerung und Öffentliche Finanzwirtschaft am Leibniz-Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung in Mannheim sagt: «Die Senkung von Unternehmenssteuern kann gerade bei Ländern mit schlechter ökonomischer Performance sinnvoll sein, um die Attraktivität des Standorts für neue Unternehmensinvestitionen von innen und von aussen zu erhöhen.» Eine Senkung der Unternehmenssteuern in Frankreich sei «überfällig», weil das Land im internationalen Vergleich mit an der Spitze der Steuerlast stehe. «Zu hohe Unternehmenssteuern nützen letztlich dem Staatshaushalt wenig, wenn sie zu einer Abwanderung von Unternehmen führen», meint Heinemann.

Doch kann diese Rechnung für alle Länder aufgehen? Deutschland, die grösste europäische Wirtschaftsmacht, die erst vor zehn Jahren mit einer grossen Reform den Ruf als Steuerhölle für Unternehmen abgestreift hatte und sich in puncto Unternehmensbesteuerung ins europäische Mittelfeld zurückgekämpft hat, wird bald wieder in die hinteren Ränge abrutschen. Ökonomen wie Heinemann erwarten, dass die US-Steuerreform zu einer substanziellen Verschiebung von Direktinvestitionen zu Gunsten Amerikas und zum Nachteil Deutschlands führen wird. Deutschland könnte deshalb bald selber wieder auf die Idee einer nächsten Steuersenkung kommen. Was bleibt dann für Italien, Frankreich oder Grossbritannien noch übrig? Auf die Frage, ob sich Länder bei der Unternehmensbesteuerung einen Wettlauf zum Nullpunkt liefern sagt der Professor: «Die Geschichte von den im Steuerwettbewerb verarmenden Staaten ist ein Märchen.» Wenn hier und dort die Infrastruktur in einem nicht zufriedenstellenden Zustand sei, liege dies nicht an den zu geringen Staatseinnahmen, sondern daran, dass zu viel Geld in den Konsum - also in die laufenden Ausgaben für Personal und Sozialleistungen gehe - und zu wenig wirklich für die Infrastruktur eingesetzt werde.

Schweiz braucht die Reform

Aber was ist zu viel und was zu wenig? Offensichtlich ist die Bemessung der Unternehmensbesteuerung weit mehr als nur eine ökonomische Frage. Am 19. Mai sollen wird auch die Schweiz an der Urne über den zweiten Versuch einer Unternehmenssteuerreform befinden. Im Unterschied zu den Nachbarländern übt man sich hierzulande aber primär um Besitzstandswahrung. Des Systems, der steuerlichen Privilegierung von Holdingfirmen hat ausgedient, weil es gegen die internationalen Regeln des Wettbewerbs verstösst und die politische Akzeptanz verloren hat. Aber dennoch: käme in der Schweiz keine Reform zustande, würde der Steuervorsprung der Zentren Basel, Genf und Zürich auf die USA von 15 auf nur noch 3,5 Prozentpunkte abschmelzen, stellt UBS-Chefökonom Daniel Kalt fest. Der Steuerwettlauf verschont niemanden.