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Öffentlichkeitsgesetz: Der Kanton Luzern lässt Bürger im Dunkeln

Der Kanton Luzern ist der einzige, der kein Öffentlichkeitsgesetz besitzt oder dieses bald einführt. Mehrere Versuche scheiterten im Parlament – und dürften es auch künftig schwer haben.
Roseline Troxler
Amtliche Dokumente sind im Kanton Luzern nach wie vor grundsätzlich unter Verschluss. (Symbolbild: Jennifer Sica/Getty)

Amtliche Dokumente sind im Kanton Luzern nach wie vor grundsätzlich unter Verschluss. (Symbolbild: Jennifer Sica/Getty)

Der Kanton Luzern ist eine Insel. Zumindest wenn es um Transparenz bei der öffentlichen Verwaltung geht. In den letzten 25 Jahren hat Kanton um Kanton seine Informationspolitik angepasst. Galt früher das Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt, ist es nun fast überall umgekehrt. Es gilt das Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt. Somit muss man als Bürger nicht mehr ausführlich begründen, weshalb man ein Interesse am Zugang zu bestimmten amtlichen Dokumenten hat. Mit dem Öffentlichkeitsprinzip ist die Behörde in der Pflicht zu begründen, wenn sie keinen Zugang gewährt.

Ein Gesuch wird etwa abgelehnt, wenn öffentliche oder schützenswerte private Interessen tangiert würden. Betrifft Ersteres beispielsweise die öffentliche Sicherheit, kann es bei letzterem um Geschäftsgeheimnisse Privater gehen.

Bern war 1995 Vorreiter, der Bund zog 2006 nach

Der Kanton Bern war bei der Einführung des Öffentlichkeitsprinzips im Jahr 1995 Pionier. Mitte 2006 trat schliesslich auch das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip in Kraft. Auch hier gilt: «Es hat jedermann Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten der Bundesverwaltung, sofern nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen dem Zugang entgegenstehen», heisst es auf der Webseite der Bundeskanzlei.

In der Zentralschweiz hat der Kanton Uri die Vorreiterrolle übernommen. Die Stimmbevölkerung hiess die Einführung im Jahr 2006 mit einem Zweidrittelmehr gut. Die Kantone Schwyz und Zug zogen 2008 respektive 2014 nach. Der Nidwaldner Landrat hat sich im Februar 2019 für eine transparentere Verwaltung ausgesprochen. Die Regierung erarbeitet nun die Umsetzung. Jüngst zog auch der Kanton Obwalden nach. Ende Juni hat der Kantonsrat die Einführung knapp begrüsst, indem er eine Motion der CVP überwiesen hat.

Unterschiedlich verankert und ausgeprägt

Jüngst haben auch die Thurgauer die Verfassungsinitiative «Offenheit vor Geheimhaltung» mit 80,3 Prozent Ja-Stimmen deutlich gutgeheissen und in Appenzell Innerrhoden sprach sich die Landsgemeinde im April für ein entsprechendes Gesetz aus. Luzern verbleibt somit künftig als einziger Kanton mit einem eingeschränkten Zugang zu amtlichen Dokumenten.

Dabei kam das Öffentlichkeitsprinzip auch im Kanton Luzern bereits mehrmals aufs politische Parkett. 2015 hat die Regierung eine Botschaft zur Einführung des Öffentlichkeitsprinzips unterbreitet. Die Mehrheit des Parlaments trat allerdings nicht darauf ein. Drei Jahre später hat sich der Kantonsrat erneut dagegen ausgesprochen. Er hat ein Postulat von Sara Agner (SP) mit 72 zu 26 Stimmen abgelehnt. Sara Agner sagte damals:

«Eine transparente Informationspolitik schafft Vertrauen in die kantonalen Institutionen und fördert deren Glaubwürdigkeit.»

Die Handhabung in Luzern sei altmodisch und werde einem offenen und modernen Staat nicht gerecht. «Wir brauchen diesen Kulturwechsel in der Verwaltung.» Die Regierung beantragte eine Ablehnung der Motion mit der Begründung, dass auf die Botschaft zur Einführung des Prinzips erst im November 2015 nicht eingetreten worden sei. Man sehe daher keinen Grund, «noch in der laufenden Legislatur auf das Anliegen zurückzukommen».

Kommt es im neuen Parlament wieder aufs Tapet?

Tempi passati. Seit Juni tagt der Kantonsrat in neuer Zusammensetzung. Mit den kantonalen Wahlen vom März hat sich das Kräfteverhältnis verändert, die Linken konnten zulegen. Dennoch hätte das Öffentlichkeitsprinzip wohl nach wie vor einen schweren Stand. Stimmten GLP, Grüne und SP erneut geschlossen dafür (42 Stimmen), würde das Gesetz im 120-köpfigen Kantsonrat wohl dennoch deutlich abgeschmettert, selbst wenn sich einzelne CVP-Politiker dazu erweichen könnten.

Je nach Kanton stiessen Parteien vom linken bis zum rechten Spektrum die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips an. Während in Luzern die SP die Einführung forderte, reichte in Obwalden die CVP die entsprechende Motion ein, in Nidwalden war es die SVP.

Prinzip ist unterschiedlich verankert

Ein Blick auf die Zentralschweiz zeigt, dass das Öffentlichkeitsprinzip unterschiedlich weit geht. In Uri gilt es zwar für den Kanton, nicht aber für die Gemeinden, in Schwyz sowohl für die öffentlichen Organe des Kantons, der Bezirke wie auch der Gemeinden. Zudem kann in Schwyz der Zugang vom Nachweis eines schutzwürdigen Interesses abhängig gemacht werden, wenn die Bearbeitung des Gesuchs einen ausserordentlich hohen Aufwand verursachen würde. Dies ist der Fall, wenn der Aufwand vier Arbeitsstunden oder Kosten von 400 Franken übersteigt, wie es in der Verordnung zum entsprechenden Gesetz heisst. «In diesem Fall kann eine Auskunft auch kostenpflichtig werden», erklärt Philipp Studer, Datenschutzbeauftragter der Kantone Schwyz, Ob- und Nidwalden. Weiter als viele Kantone geht der Kanton Zug, der auch die Protokolle des Regierungsrats transparent macht.

Gegner des Öffentlichkeitsprinzips unterstreichen den Aufwand, den es für die Behörden mit sich bringt. Umfragen im Kanton Schwyz zeigen, dass die Zahl der eingegangenen Zugangsgesuche in den letzten Jahren angestiegen ist. 2010 gingen 104 Gesuche ein, 2014 waren es 136 und 2018 bereits 252. Philipp Studer sagt: «Das Öffentlichkeitsprinzip wird immer bekannter, wodurch die Zahl der Gesuche steigt.» Diese würden vor allem von Privaten und Medien stammen. Der grossen Mehrheit der Gesuche wurde entsprochen. 2018 wurden lediglich 7 Prozent der Gesuche abgelehnt. Laut Studer hat es bei der Verwaltung durch das Gesetz keinen Paradigmenwechsel gegeben. «Aber das Bewusstsein bei den Mitarbeitern hat sich gewandelt und wandelt sich weiter.»

Im Kanton Uri wurden kaum Gesuche abgelehnt

Deutlich weniger Gesuche gibt es im Kanton Uri – jährlich sind es zwischen zwei und fünf. «Wir mussten kaum je ein Gesuch ablehnen. Meistens liegt die Begründung für eine Ablehnung darin, dass es sich um Akten handelt, die Grundlagen für Verfahren bilden, die noch nicht abgeschlossen sind», erklärt Kanzleidirektor Roman Balli. Uri ist in der Zentralschweiz der Kanton, der die längste Erfahrung hat. Balli sagt:

«Die Erfahrungen sind positiv, die Nachfrage der Bürger nach Einsicht ist seit jeher zurückhaltend und unaufgeregt und der Aufwand hält sich in engen Grenzen.»

Im Luzern setzen mehrere Gemeinden auf Transparenz bei der Verwaltung. In der Stadt Luzern wurde die Einführung 2018 gutgeheissen. Kriens und Ebikon haben es bereits eingeführt.

So funktioniert das Gesetz des Bundes

(rt) Das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip ist seit Juli 2006 in Kraft. Es soll «die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung fördern». Es gilt für die Bundesverwaltung, für Personen, welche Erlasse oder Verfügungen erlassen und für die Parlamentsdienste. Dabei ist der Begriff eines amtlichen Dokuments weit gefasst. Es handelt sich um jede Information, welche «die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft». Der Bund kann für den Zugang zu Dokumenten Gebühren erheben. Seit Inkrafttreten des Gesetzes wurden bei 2,7 Prozent der Gesuche Gebühren verlangt.

Gemäss Zahlen aus dem Tätigkeitsbericht des eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten gingen 2017 bei den Bundesbehörden 581 Zugangsgesuche ein – leicht mehr als im Vorjahr. In 55 Prozent der Fälle gewährten die Ämter einen vollständigen, in 18 Prozent einen teilweisen Zugang. Bei 107 Gesuchen wurde die Einsichtnahme vollständig verweigert. In solchen Fällen kann ein Schlichtungsantrag eingereicht werden. Kommt es zu keiner Einigung, gibt der Datenschutzbeauftragte eine Empfehlung ab. Schliesslich ist auch ein Weiterzug möglich. 2017 wurden 79 Schlichtungsanträge eingereicht.

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