INTERVIEW: «Es muss Erhebliches vorgefallen sein»

Der Jurist Thomas Sägesser aus Cham hat sich intensiv mit dem «Fall Keiser» in Neuheim beschäftigt. Davon losgelöst, erklärt der Experte, welche Möglichkeiten Bürger haben, gegen vermutete Missstände im Gemeindehaus vorzugehen.

Raphael Biermayr
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Damit ein Gemeinderat seinen Sessel vorzeitig räumen muss, braucht es Einiges. (Symbolbild Gaetan Bally / Keystone (5. Juni 2016))

Damit ein Gemeinderat seinen Sessel vorzeitig räumen muss, braucht es Einiges. (Symbolbild Gaetan Bally / Keystone (5. Juni 2016))

Thomas Sägesser (50) war unter Bundesrat Merz stellvertretender Generalsekretär im Eidgenössischen Finanzdepartement. Von 2013 bis 2015 war der Jurist Co-Generalsekretär der Zuger Direktion des Innern und befasste sich in dieser Funktion auch mit der Gemeindeaufsicht. Aktuell ist er Generalsekretär der Santésuisse-Gruppe. Sägesser wurde vom Gemeinderat Neuheim als unabhängiger Experte für eine Zweitmeinung zu den Vorkommnissen in der Abteilung Soziales und Gesundheit unter der Führung des Gemeinderats Franz Keiser beigezogen. Diese ist im entsprechenden Aufarbeitungsbericht festgehalten.

Vor dem Hintergrund dieses Falls sei Sägesser häufiger darauf angesprochen worden, ob und unter welchen Umständen es möglich ist, gegen einen gewählten Gemeinderat vorzugehen. Im Interview gibt er Antwort auf diese und weitere Fragen.

Herr Sägesser, kann im Kanton Zug ein Gemeinderat während der Legislatur seines Amtes enthoben werden?

Diese Möglichkeit gab es bis zu einer Gesetzesänderung im Jahr 1995. Mitglieder des Gemeinderats werden auf eine feste Amtsdauer gewählt und können vor Ablauf nicht abberufen werden. Das ist der Preis für ein stabiles Regierungssystem, das wir übrigens auch im Bund und in den meisten Kantonen kennen.

Das könnte sich im Kanton Zug ändern.

Ja, weil der Kantonsrat eine Motion der CVP-Fraktion für die Einführung des Amtsenthebungsverfahrens Anfang 2015 erheblich erklärt hat. Man wird sehr genau prüfen müssen, was die Voraussetzungen einer Amtsenthebung sind, um politische Manöver auszuschliessen.

Nehmen wir an, ein Gemeinderat muss wegen eines Vergehens ins Gefängnis, das nichts mit seinem Amt zu tun hat. Bleibt er Gemeinderat?

Ja. Bei einer kürzeren Abwesenheit vertreten sich die Mitglieder des Gemeinderats gegenseitig. Das Stellvertretersystem ist aber nicht gedacht für den Fall, dass jemand sein Amt gar nicht mehr ausüben kann. Beispielsweise bei einem schweren Unfall mit bleibenden Schäden, einer chronischen, schwerwiegenden Erkrankung oder einer Haftstrafe von langer Dauer.

Welche Möglichkeiten gibt es anstelle einer Amtsenthebung?

Es besteht die Möglichkeit einer Suspendierung, die nur der Regierungsrat anordnen kann. Der betreffende Gemeinderat kann seine Amtsgeschäfte nicht weiter ausüben. Er bleibt aber im Amt ...

... und wird weiterhin bezahlt?

Ja, es sei denn, das Gesetz sehe die Reduktion oder den Wegfall des Lohnanspruchs vor.

Gab es im Kanton Zug Suspendierungen?

Mir sind keine bekannt.

Kann ich als Bürger den Regierungsrat damit beauftragen, eine Suspendierung zu prüfen?

Jedermann kann vermutete Missstände in Gemeinden dem Kanton mitteilen. Der Kanton wird dann sehr genau prüfen, ob ein Sachverhalt vorliegt, der sein Einschreiten erfordert. Er wird auch das Motiv für die Beschwerde prüfen. Es darf sich dabei nicht einfach um ein Anschwärzen aus persönlichen oder politischen Gründen handeln, sondern muss substanziell begründet sein. Schliesslich wird auch der Gemeinderat zu einer Stellungnahme aufgefordert.

Muss der Gemeinderat die Suspendierung eines Mitglieds der Bevölkerung kommunizieren?

Es besteht keine Rechtspflicht dazu. Aber warum sollte man das verheimlichen? Die Bürger haben ein Recht darauf, zu wissen, wie es um die Funktionsfähigkeit einer Exekutive bestellt ist.

In Neuheim wartete man mit der Kommunikation fast zwei Jahre zu.

Der Gemeinderat Franz Keiser war nicht suspendiert.

Der Gemeinderat hat diesen Begriff verwendet.

Eine Suspendierung kann nur durch den Kanton angeordnet werden. Ein Gemeinderat hat diese Kompetenz nicht.

Trotzdem muss die Gemeinde zuerst selbst versuchen, die Probleme zu lösen?

Ja, das ergibt sich aus der Gemeindeautonomie. Das Gemeindegesetz legt fest, dass die Aufsicht über die gesamte Gemeindeverwaltung dem Gemeinderat unterliegt. Dieser ist also zuerst in der Pflicht, wenn etwas nicht rund läuft.

Der Regierungsrat darf nichts unternehmen, solange der Gemeinderat nicht von sich aus um Hilfe bittet?

Doch. Aufsicht beinhaltet auch das Einschreiten von Amtes wegen, nicht erst auf ein Gesuch des Gemeinderats hin. Bevor der Kanton tätig wird, prüft er jedoch die Situation genau; auch, ob die vom Gemeinderat angeordneten Massnahmen genügend sind. Der Kanton schreitet aufsichtsrechtlich aber erst ein, wenn es um einen festgestellten Missstand geht oder wenn öffentliche Aufgaben geradezu vernachlässigt werden. Es muss also Erhebliches vorgefallen sein.

Welche Mittel hat der Kanton ausser der bereits genannten Suspendierung?

Der Kanton kann beispielsweise einzelne Beschlüsse aufheben oder verbindliche Weisungen erteilen. In diesem Zusammenhang kann er selbst detaillierte Vorgaben machen.

Ist es zulässig, dass ein Gemeinderat bis zu den nächsten Wahlen im Amt bleibt, aber faktisch keine Führungsaufgaben mehr wahrnimmt?

Hierbei handelt es sich um das klassische Szenario einer politischen Kaltstellung, indem einem Mitglied des Gemeinderats seine Aufgaben entzogen werden. Es gab in der Schweiz entsprechende Fälle. Zum Beispiel den des früheren Stadtrats von La Chaux-de-Fonds, Jean-Charles Legrix. Wegen angeblicher Mobbingvorwürfe entzog ihm 2013 die Stadtregierung sämtliche Dossiers. Er wehrte sich dagegen vor Gericht – und bekam Recht. Das Neuenburger Verwaltungsgericht hielt fest, dass ein Gemeinderat zwar die Aufgabe hat, die Geschäfte unter seinen Mitgliedern zu verteilen. Daraus kann aber nicht das Gegenteil gefolgert werden. Es darf also niemand bei der Verteilung leer ausgehen oder ihm alle Aufgaben entzogen werden.

Das heisst also, der Gemeinderat muss die Aufgaben unter allen Gemeinderäten verteilen?

Ja. Ein Gemeinderat ist gewählter Volksvertreter. Als solcher soll er alle damit verbundenen Rechte und Pflichten wahrnehmen. Das beinhaltet auch die Führung eines Dikasteriums. Nach dem Kollegialprinzip sind die Aufgaben unter den Gemeinderäten möglichst gleichmässig zu verteilen.

Im Umkehrschluss bedeutet das: Wenn ein Gemeinderat sich unkollegial verhält, sind seinen Kollegen die Hände gebunden?

Das nicht. Als Behörde ist der Gemeinderat ja der Vorgesetzte seiner Mitglieder. Und als solcher kann er ein Mitglied anweisen, wie ein Dikasterium zu führen ist. In Neuheim ist das jüngst durch die Anordnung des Gemeinderats geschehen, dass jedes Fachgeschäft aus dem Sozialdienst extern zu prüfen ist. Ein Entzug einzelner Dossiers wäre möglich. Man muss aber beachten, dass eine solche Umverteilung zu Mehraufwand bei anderen Gemeinderäten führt.

Kann der Gemeinderat als Behörde einem Mitglied so viele Hürden aufstellen, bis jenem die Lust vergeht und es zurücktritt?

Ob es Hürden sind oder notwendige Anordnungen, ist eine Frage der Optik. Ich glaube aber nicht, dass ein Gemeinderat das Interesse hat, jemanden zu isolieren. Es handelt sich um ein Kollegium, das gemeinsam die Verantwortung trägt.

Welches Vorgehen empfehlen Sie, wenn in einem Gemeinderat über längere Zeit Missstimmung herrscht?

Den Bürgern und den politischen Parteien kommt eine wichtige Rolle zu, indem sie Fragen der Amtsführung thematisieren, Informationen verlangen und Kritik üben, beispielsweise an Gemeindeversammlungen. Im Gemeinderat braucht es den Willen aller. Hilfreich ist es, eine Auslegeordnung zu machen. So haben alle denselben Wissensstand. Man spricht dann mehr über Themen statt Personen und richtet den Fokus auf Verbesserungsmöglichkeiten. Der Gemeinderat Neuheim hat das beispielhaft gemacht.

Raphael Biermayr
raphael.biermayr@zugerzeitung.ch